Verschenen in de bundel ‘Veranderingen in de beleving van legitimiteit / Medezeggenschap in het vrije ondernemen; twee doctoraalscripties’, Katholieke Hogeschool Tilburg, 31 maart 1977.

Ten geleide

In de jaren dat ik mij mocht verdiepen in de wetenschap der politiek, ben ik geboeid geweest door de onstuitbaarheid van de veranderingsprocessen. welke zich voltrekken in het maatschappelijk leven.

Een van de kernspreuken van Teilhard de Chardin luidde: “De wereld is alleen naar voren interessant”. Zijn leven lang daalde hij evenwel af in de diepte der paleontologie, om tenslotte visie te krijgen op de toekomst.

Ook toekomstmogelijkheden voor pluriform denken in onze samenleving, zijn resultaat van wat nu geschiedenis heet. Binnen het kader van de verleende afstudeeropdrachten, heb ik op enigszins essayistische wijze een poging ondernomen, om mij te bezinnen op veranderingen in dit denken.

Een extra dimensie heeft het onderwerp gekregen, toen ik enige tijd geleden plotseling zelf in de actualiteit van het politieke gebeuren werd getrokken.

Ik heb de afstudeeropdrachten ter beoordeling mogen voorleggen aan dr J. L. Stassen, voor wat betreft de verhandeling “Veranderingen in de beleving van legitimiteit” en aan professor dr A. A. J. Smulders. ten aanzien van de verhandeling “Medezeggenschap in het vrije ondernemen”.

Speciale dank ben ik verschuldigd aan de N.V. Philips, waar men mij heeft kunnen motiveren om, naast een boeiende dagtaak, een studie als deze te beginnen en door te zetten. Een dank-je-wel aan drs K. Krombeen, en zeker ook aan G. A, M. Salimans, T. de Wit en A. Bol mag in dit verband niet onvermeld blijven.

Tenslotte. Ik meen dat de opmerkingen van mijn kinderen Peter en Carola, in de trant van “ls ’t nou nog niet af?” en “Wanneer gaan we stoeien? “, mij enorm hebben geholpen om deze studie binnen redelijke tijd te voltooien.

Romé Fasol
Valkenswaard, maart 1977 .

Hoofdstuk 1: Inleiding

Allen die hem vroegen: “Wat is de beste constitutie? “
antwoordde Solon: “Voor wie en op welk moment? “

De vraag naar de legitimiteit van het handelen van de overheid is de laatste jaren weer bijzonder belangrijk geworden. Het is niet ondenkbaar dat de polarisatiegedachte, daar mede verantwoordelijk voor is.

Begripsvorming over de legitimiteit van overheidshandelen is daarom zo belangrijk, omdat het iets kan zeggen over de identificatie van de bestuurden met de doelstellingen van de bestuurder. Immers, de staat wil enerzijds zijn daden rechtvaardigen, respectievelijk als rechtmatig doen beleven bij de grootst mogelijke meerderheid der bestuurden. Anderzijds roept dit vooronderstelde beleven van de zijde van de bestuurden, identificatie op met de staat. ln deze zin zijn de begrippen “legitimiteit” en “identificatie” idealiter op elkaar afgestemd. Het woordje “idealiter” houdt daarbij een belangrijk voorbehoud in, lk wil hier volstaan met de vermelding dat het oorspronkelijke karakter van onze samenleving, welke gekenmerkt werd door verschillen in volksaard, gewestelijke belangrijkheid en kerkgenootschap, de grootst mogelijke problemen heeft opgeleverd bij de vormingsgeschiedenis van de Nederlandse nationale identiteit.

Het genoemde begrippen-paar ondervindt overigens, !n hun onderlinge afstemming, enige hinder van een polarisatie-trend. Door duidelijk te stellen, waar overtuigingen uit elkaar gaan en door vervolgens deze expliciteringen scherp te politiseren in de beleidsdaden van elk bestuurlijk niveau, zal bij de “gedupeerde” overtuigingen een identificatie-crisis kunnen optreden. Met andere woorden: in de beleving van de gedupeerden rijzen, vanuit de context van de vooronderstelde afstemming, vragen over het legitieme karakter van de daden van overheidscorpora.

ln de volgende hoofdstukken ga ik na, in welke velden veranderingen in de legitimiteitsbeleving kunnen voorkomen.

Hoofdstuk 2: Emancipatie naar pluriformiteit

Fichte tot de Europese vorsten:
“Gütig sollst du nicht gegen uns sein; du sollst gerecht sein”.

Na de Bataafse periode wordt een groot deel van de negentiende eeuw gekenmerkt door een statisch maatschappijbeeld. Dit maatschappijbeeld vormt een reactie op de ons land omringende absolutistische regimes. die de staats-soevereiniteit hanteren naar een centralistische gedachte. Er heerst een ondubbelzinnige eenvormigheid van bestuur, waarbinnen de bureaucratie zich gaarne ontwikkelt. De befaamde historische beweging van spanning en ontspanning verandert deze eenvormigheid echter weer. Als reactie op het “mond-dood-zijn” onder de absolutisten, groeit de gedachte aan “mit-sein”. De staat treedt in de nachtwakersstaat terug als bevoogder. Belemmeringen worden weggenomen. Het recht van de machtigen krijgt de vrije hand. Toch, in de eeuw welke ligt tussen de regering van koning Willem I en het optreden van het kabinet Cort van der Linden, wordt in dit land het fundament gelegd voor een pluriform type samenleving.

Nog in de eerste decennia van de negentiende eeuw zit koning Willem zijn koninklijke ministeries voor en oefent hij hoogheidsrechten uit in kerkelijke zaken. Het recht van de machtige ligt als een leidsel in de handen van de monarch. Desondanks te moeten capituleren voor de geest van zijn tijd, de grondwet, het stelsel van begrotingen en van ministeriële verantwoordelijkheid, geeft Willem zulk een gevoel van bevoogding dat hij zich verongelijkt uit de staatszaken terugtrekt. Hoe die staatszaken dan wel moeten worden aangepakt, staat eigenlijk niemand helder voor de geest. Ook Thorbecke niet, die in 1849 moet zeggen: “wacht op onze daden”. Toch resulteert dit ietwat vage regeer-programma in een structurele verbetering van het samenlevingspatroon. We danken Thorbecke vooral de openbaarheid van bestuur. Het einde van zijn eerste ministerie wordt bepaald door het herstel van de bisschoppelijke hiërarchie in Nederland. Vanuit kerkgenootschappelijk standpunt is dit een belangrijke stap op weg naar emancipatie. ln 1956 evenwel, zal de politicus Burger zich nog verstoord tonen, omdat onze gezant ten Vaticane een protestant behoort te zijn en geen katholiek.

In zijn politiek testament (1872) formuleert Thorbecke zijn beleid van onthouding nog eens nadrukkelijk: “Met deze en zoveel andere sociale belangen, regeling van stoffelijken arbeid en goederenverkeer, in aanraking. van alle kanten gedrongen door vragers, niet zozeer om vrijheid, die den wil om zichzelven te helpen onderstelt, als om bijstand van het gezag, ondervindt de Staat, dat onthouding soms groter kunst dan handelen is”. Duidelijker afkeuring van een centralistische staats-soevereiniteit is nauwelijks denkbaar.

Het “parlementair stelsel” doet zijn intrede in de geschiedenis van het staatsrecht, na de behandeling van de Luxemburgse kwestie (1868). Vastgesteld is dan, dat een ministerie het niet kan stellen zonder het vertrouwen van Kroon en volksvertegenwoordiging. Dit vertrouwen van de volksvertegenwoordiging wordt steeds dringender. Immers, ministeriële verantwoordelijkheid, openbaarheid van bestuur en parlementair stelsel, betreffen de methode van regeren. Het moet nog blijken dat dit instrumentarium voldoende doortimmerd is voor “zoveel andere sociale belangen”. Zo werken er in 1865 nog kinderen van tien jaar in de Leidse fabrieken. Erger nog is het in Maastricht, waar van kinderen zelfs nachtelijke arbeid wordt gevergd. In onze ogen zijn deze feiten bedroevend genoeg om jarenlange sociale onrust te garanderen. Het heeft er echter alle schijn van dat onze voorvaderen nog niet bij machte waren om hun grieven tot uiting te brengen. Minister van Houten heeft evenwel weinig aansporing nodig om kinderarbeid te verbieden, maar ook het Algemeen Nederlandsch Werknemersverbond spreekt in die dagen nog van een streven naar nauwe samenwerking met de “heren”. Bedachtzaamheid is het leidend beginsel. Tekenend is dat Karl Marx in 1872 tijdens een rede te Amsterdam zegt, dat in Holland, wellicht evenals in Amerika en Engeland, de arbeiders langs vreedzame weg hun doel zullen kunnen bereiken. Toch is de verbitterde spoorwegstaking in 1903 indirect de aanleiding tot het oprichten van het NVV in 1906.

Een voorlopige hoeksteen van emancipatie naar pluriformiteit, plaatst Cort van der Linden als hij vaststelt “eerlijk makelaar” te willen zijn tussen links en rechts. Als historisch resultaat van zijn gedachten over pacificatie-politiek wordt de spelregel aanvaard van “evenredigheid” als objectief criterium. De staatssubsidie voor bijzonder onderwijs komt tot stand op basis van leerlingenaantal (dus: evenredigheid). uitbreiding van kiesrecht voor mannen – en even later ook voor vrouwen – wordt geformuleerd in termen van evenredige vertegenwoordiging. De rechtvaardigheid wordt getoetst aan de evenredigheid. De evenredigheid is het pluriforme beginsel. Ten slotte. De ondernemer blijft in de negentiende eeuw gebaande wegen bewandelen. Thorbecke signaleert “… die den wil om zichzelven te helpen onderstelt…” De eigenaar-directeur laat de leiding van zijn bedrijf over aan “den meesterknecht”; hij houdt zich onledig met plaatselijk en maatschappelijk bestuur. ook hij kent het recht van de machtige. Tegen het einde van deze tijdsperiode zien we echter de eerste geprofessionaliseerde beroepen in industrie en nijverheid verschijnen: de ingenieur en de econoom. Hierdoor wordt een eerste aanzet gegeven tot pluriformiteit in het bedrijfsleven. Het zullen de managers worden van het eerste uur, die na de tweede wereldoorlog de taken gaan overnemen van de eigenaar-directeur. Het zal de werkende gemeenschap het aanschijn geven van niet-emotionele zakelijkheid. Door met elkaar te werken volgens procedures, verdwijnt langzamerhand de willekeur. Daarmee is ook in deze sector het fundament gelegd voor pluriformiteit, waarop in onze dagen met wisselend succes werd voortgebouwd. Soms ontmoeten we nog tekenen die ons herinneren aan de tijd waarin de “patroon” de “alpha en omega”, het begin en het einde vormde van het denken van een generatie. Zo staat in Valkenswaard op het kerkhof het grafmonument van een plaatselijk fabrikant. Erop is een plaquette aangebracht waarop de bezoeker kan lezen: “Aan den diepbetreurden Patroon, zijne dankbare werklieden”. We beseffen dan plotseling dat in meer dan een opzicht de vervanging van het woordje “patroon” door het woordje “manager” een paradox zou zijn.

Samenvattend. De negentiende eeuw heeft zich gekenmerkt door terugtreding van de eenvormigheid in bestuur. Er is ruimte ontstaan voor groei naar pluriformiteit: zowel op gouvernementeel en staatsrechtelijk, als op partijpolitiek, kerkgenootschappelijk, educatief en bedrijfseconomisch gebied. Op het aldus ontstane fundament is na de wereldoorlogen voortgebouwd en heeft hier bijgedragen tot een politieke cultuur, die de rechtsregel hanteert als grenslijn tussen de bevoegdheden van de overheid en de vrijheden van de onderdaan en heeft vandaaruit de beleving van legitimiteit tot stand gebracht.

Hoofdstuk 3: De herverdeling van de besluitvorming

Hythlodaeus, een buitengemeen man, in Utopia:
“De weg naar de hemel is overal vandaan even ver”.

Na de beëindiging van de eerste en tweede wereldoorlog is voortgebouwd op aanvaarde pluriforme mogelijkheden. Klaarblijkelijk ontdaan over de gevolgen van deze oorlogen, hebben de leiders van de wereld de steeds wisselende internationale machtspatronen willen vastleggen in een evengroot aantal, elkaar soms overlappende, coalities. De machtsverhoudingen, de wisselende coalities, zijn bezegeld in traktaten en verdragen. De “gevestigde orde” herbergt aldus dynamische elementen. De beleving van de legitimiteit ervan, en de idealiter opgeroepen gevoelens van identificatie, resulteert dan wel eens in een schouderophalen in de huiskamers, een politiek debat in de volksvertegenwoordiging of oplaaiende hartstochten in de straten. In de besluitvorming van de nationale staten, spelen deze internationale coalities een belangrijke rol.

3.1 Supra-nationaliteit

De meest indringende vorm van internationaal coalitie-verband wordt gevormd door aggregatie tot supranationaliteit. Deze coalitievorm gaat uit van de gedachte dat (niet eerder dan nadat daarover consensus is bereikt) een gedeelte van de politieke besluitvorm uit handen gegeven wordt aan een door de gezamenlijke coalitiepartners in het leven geroepen opper-bestuurslaag.

Zo ontstonden, nog geïnspireerd door geallieerdheid, dapperheid, broederschap en pacificatie-wil, in het eerste decennium na de tweede wereldoorlog, een aantal Atlantische bondgenootschappen. De coalities hadden echter, behalve de verhevenheid van hun idealen, toch voornamelijk als bindmiddel een vrees om invloed te verliezen. Ze hadden hun invloed voor een deel verspeeld door de effecten van een uitputtende wereldoorlog, door een ontnuchterend dekolonisatieproces en door het op gang komen van een wereldomvattende handel, waarbij het aloude geprivilegieerde westen alleen nog op basis van rendement tot zaken kon komen. Aan de basis van de idealen en bindmiddelen lag immers de macht.

Zo ontstaan in 1944 in Londen de Benelux, in 1945 in Bretton Woods de ordening van het geldwezen in internationaal verband, in 1949 te Washington de Noord Atlantische Verdragsorganisatie en in 1957 te Rome de Europese Economische Gemeenschap. Zoals bekend zijn er vele andere supranationale coalitie-verdragen gesloten. De genoemde voorbeelden geven echter in voldoende mate aan dat de coalities niet aan elkaar congruent zijn: er is steeds sprake van een wisselend aantal deelnemers. Voorts zijn de gebieden waarop de besluitvorming betrekking heeft, uiterst gevarieerd. Het kan het beleid betreffen ten aanzien van defensie, economische aangelegenheden, financiën en buitenlandse politiek, of via deze doelgebieden vrijwel alie onderwerpen van binnen- en buitenlands bestuur, voor zover daar althans gehele of gedeeltelijke verwevenheid mee bestaat. Het gezag van de supranationaliteit is vanuit deze structuur mede bepalend bij de uitvoering van het beleid.

Naast de variabelen “coalitie-verband” en “doel-gebieden” is ook de “intensiteit der bemoeienis” een zaak welke de aandacht verdient. Naar analogie van de driekringenleer in nationaal verband, waarbij de verhoudingen tussen de centrale overheid, de provincie en de gemeente voor een goed deel bepaald worden door de begrippen autonomie en medebewind, kan deze leer wellicht duidelijkheid verschaffen in de verhouding tussen de supranationale corpora en de centrale overheid van de nationale staat. Hoewel, identiek zijn de verhoudingen zeker niet.

Toch is het zo, dat de supranationale corpora krachtens de tussen de coalitiepartners gesloten overeenkomsten, taken uitvoeren in eigen beheer, of taken aan de onderscheiden partners opdragen, hetzij in medebewind, hetzij in autonomie. Zo zal de NAVO een groot aantal defensie-taken krachtens statuut met een eigen staf in eigen beheer uitvoeren.

Medebewind gaat dan uit van de gedachte dat de supranationale corpora, gemeenschappelijke taken vanuit een beleidsvisie, ter uitvoering opdragen aan de individuele lidstaten. Van deze vorm van staatshuishouding zijn voorbeelden te noemen op economisch en landbouw-economisch gebied.

Binnen een overeenkomst komt evenwel autonomie tot stand, wanneer de supranationale corpora een aantal statutair tot de coalitie gerekende taken aan de nationale overheden “overlaten”. Corrigerend overleg komt aan de orde als de overige partners door volledig andere visies op het beleid, tot distantie neigen ten opzichte van een afwijkende nationale staat. Deze figuur treffen we nogal eens aan in het buitenlands, respectievelijk buitenlands-economisch beleid. Zo zien wij dan bijvoorbeeld een rondreizende Amerikaanse minister optreden. die pogingen in het werk stelt om de betreffende partners aan een conferentie-tafel te krijgen.

Introductie van de, in verband met nationale decentralisatie, vaak gebezigde termen ais “eigen beheer”, “medebewind” en “autonomie” vind ik daarom illustratief, omdat ze een licht kunnen werpen op de beleving van de gedachte van supranationaliteit door de bestuurden.

Wanneer de opper-bestuurslaag (de supranationaliteit), taken gaat uitvoeren in “eigen beheer”, zal de soevereiniteit zoals een natie die aan de buitenwereld presenteert, worden uitgehold. De bestuurden beleven het legitieme karakter ervan nog slechts emotioneel. We denken bijvoorbeeld aan de heftige pro’s en contra’s met betrekking tot atoombewapening, NAVO en de detente met het communistisch blok. Het geeft aanleiding tot vervreemding van de rationele grondslagen van het gevoerde beleid. Met andere woorden: er is sprake van negatieve identificatie.

Indien het beleid in “medebewind” door de opperbestuurslaag wordt teruggegeven aan de centrale overheid van de betreffende landen, is schade aan de eigen-landelijke soevereiniteit beperkt gebleven. De coalitie heeft zich bijvoorbeeld voorgenomen om in een bedrijfstak sanerende maatregelen te nemen en om de daarbij behorende beleidsuitvoering doelmatig te organiseren. De bestuurden die met zulk een beleid te maken krijgen, ervaren dit beleid meestal als legitiem. Zij zijn echter het meest beducht voor de invloed van de grotere coalitie-partners, die het beleid voor de kleinere participanten zien als een verbijzondering van het algemene beleid – waar de wet van de grote getallen het sterkst werkt. Als voorbeeld mag hier de Europese landbouwpolitiek gelden, die zich in een positieve legitimiteitservaring mag verheugen, maar waar identificatie met de beleidsuitvoering varieert als gevolg van de effecten van het beleid.

Inzake “autonomie” wordt het beleid bepaald (lees: overgelaten) aan de landelijke overheid. Het land heeft de mogelijkheid zich als soeverein aan de buitenwereld te presenteren. Haar stem kan gehoord worden. Er is overleg mogelijk over standpunten. De legitimiteit ervan wordt positief beleefd. Een meerderheid kan zich in meerdere of mindere mate in zo’n beleid (bijvoorbeeld buitenlandse zaken) wel vinden of er begrip voor hebben.

Proberen we, samenvattend, de genoemde varianten in een schema onder te brengen, dan krijgen we het volgende beeld.

Variant Coalitieverband
(voorbeeld)
Doelgebied

(voorbeeld)

Intensiteit
bemoeienis
overname door supranationaliteit (eigen beheer) NAVO defensie totaal
opgedragen door supranationaliteit (medebewind) eeg landbouw indringend
overgelaten door supranationaliteit (autonomie) het “vrije” westen buitenlandse zaken onderhandelend

 

De beleving van de legitimiteit en de identificatiemogelijkheid met het beleid, kan voor genoemde varianten door onderstaand model worden voorgesteld.

Variant Beleving legitimiteit Identificatie met beleid
eigen beheer negatief (vervreemding) gering
medebewind afhankelijk van beleidseffecten redelijk
autonomie positief algemeen

 

We zouden het model als volgt kunnen verwoorden. Voor enige decennia kon een land als het onze, zich volkomen soeverein aan de buitenwereld presenteren. Denken we, bijvoorbeeld, aan het vele vlagvertoon in de koloniale periode. Met het toenemen van de beleidsvoorbereidende en beleidsuitvoerende bemoeienissen van supranationale organen, blijkt (in de ogen van de bestuurden) de staat als legitiem orgaan aanzienlijk aan betekenis in te boeten.

3.2 lnter-nationaliteit

Ook de toenemende internationale onderlinge afhankelijkheid met de rest van de wereld, maakt een nadere beleidsafstemming we! noodzakelijk. Deze beleidsafstemming ontmoeten we onder vele vormen. Zeer bekend zijn de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, de conferenties van haar speciale commissies. en het periodieke internationale overleg binnen de politieke stelsels.

Doel van de Verenigde Naties is het tot ontwikkeling brengen van betrekkingen tussen de volken, welke betrekkingen gegrond zijn op gelijke rechten van alle volken. Dit wil zeggen dat de Verenigde Naties, door een voortdurend proces van tussen-statelijke afstemming, zoveel mogelijk lidstaten wil betrekken bij een wereld-vredesbeleid. Tegen een staat die door eigendunkelijk handelen op economisch, sociaal, cultureel of humanitair gebied, dit wereld-vredesbeleid doorkruist, kan vanwege de Algemene Vergadering oÍ door de Veiligheidsraad een preventieve of repressieve dwangactie worden ondernomen. Zo’n dwangactie kan tot stand komen onder verschillende vormen. Alleen al de aanname van een motie, waarin de lidstaten Van hun afkeuring ten opzichte van een der leden blijk geven, wordt door het desbetreffende land ervaren als een zwaarwegende morele druk. Door deze pressie kan de armslag die de soevereine staat meent te hebben om haar beleid aan eigen maatstaven te toetsen, aanzienlijk worden gekortwiekt. Het regeerbeleid zal zich tussen-statelijk minder scherp kunnen profileren, respectievelijk tot voldoende aanpassingen worden gedwongen. De bestuurden beleven daarmee een wat geringere herkenning van de externe soevereiniteit van hun land. Zonder te oordelen over de juistheid van de interventie, mag men bijvoorbeeld veronderstellen dat deze negatieve beleving van de legitimiteit van het optreden van onze regering (althans bij grote groepen van de bevolking) plaats vond, inzake de spoed welke ons werd voorgeschreven om de kwestie Nieuw Guinea tot een goed einde te brengen. De bestuurden konden zich ternauwernood identificeren met het opgedrongen beleid.

Ook het beleidsoverleg binnen bepaalde politieke stelsels beperkt de vrije speelruimte van een regering. Voorwaarde is dan dat de betrokken regering afhankelijk is van de steun van partijen, die het beleidsoverleg binnen zo’n stelsel tot richtsnoer nemen.

Een goed voorbeeld daarvan noemt Schumpeter ons in zijn boek Capitalism, Socialism and Democracy (pag.355/356). Hij geeft daar een analyse van de houding van de socialisten tijdens de eerste wereldoorlog. Hij stelt vast dat de Duitse sociaal-democraten hebben getracht om de eerste wereldoorlog te voorkomen, hoewel zij bij het uitbreken daarvan, allen weer op de eerste plaats patriot zijn. Kenmerkend echter is wel, dat Kautsky in Duitsland en MacDonald in Engeland de oorlogskabinetten, waarvan zij als socialist deel uitmaken, hebben verlaten. Schumpeter schetst dat het overleg binnen het stelsel van de (toen eigenlijk opgeheven) socialistische internationale, ook na de oorlog vruchten afwerpt. Het zijn de sociaal-democraten in Duitsland, die na het beëindigen der oorlogshandelingen, de morele moed opbrengen om het vredesoverleg der geallieerden te accepteren. Zij hebben dit overleg wel als een catastrofe aanvaard, maar niet als een nederlaag. Daartegenover staat, dat de geallieerden weliswaar Duitsland hebben gewantrouwd, maar niet de Duitse sociaal-democraten.

Wellicht is, zowel bij de Verenigde Naties (denken we aan UNCTAD), als bij het socialistische internationale denken het kernbegrip (idealiter) de “solidariteit”: een beleidsafstemming tot solidariteit op tussen-statelijk niveau, respectievelijk op het nivo van politieke stelsels, voorzover deze regeringsverantwoordelijkheid dragen of zouden kunnen dragen. De beleving van het legitieme handelen van hun overheid was in het voorbeeld van de Duitse sociaal-democraten zeer gering. Zij konden zich matig tot slecht identificeren met de doelstellingen van het keizerlijke oorlogsgeweld. Ook in onze dagen kennen we dit overleg met betrekking tot het internationale politieke beleid. De houding van de socialistische partijen inzake het conflict van de Arabische wereld met de staat Israël, is het gevolg van het beleidsvormende overleg, dat volgens rooster binnen de socialistische internationale wordt gehouden.

Samenvattend kan men zeggen, dat internationale afstemming minder armslag toestaat aan de regeringen van soevereine staten om een politiek te voeren welke optimale bevrediging verschaft aan de identificatie-behoefte van de bestuurden. In de vooronderstelde afstemming van het begrippenpaar mag aangenomen worden dat dit een gevolg is van het beleven van een legitimiteitsverschraling van het overheidshandelen.

3.3 Multi-nationaliteit

In de beide voorgaande paragrafen werd nader ingegaan op de gevolgen van de werkwijze van supranationale organen en het internationale overleg. Ik meen, dat ook het optreden van multinationale ondernemingen de vrije marges van het handelen van de centrale overheid in belangrijke mate beperkt. Wat verstaan wij onder een multinationale onderneming? De essentie van de multinationale onderneming wordt gevonden, in een groep ondernemingen die in meer landen gelijktijdig operationeel zijn en daarbij een onderlinge band in stand houden. Deze onderlinge band blijft intact door de coördinatie welke haar oorsprong vindt in een gezamenlijk management-team, een centrale vorm van fiattering van budgetten en een uitwisseling van know-how. De genoemde coördinatie komt tot stand in de top van de onderneming: de Raad van Bestuur. leder lid van deze Raad wordt competent geacht voor een bepaalde beleidssector. In deze zin doen zij ons denken aan de leden van een ministerraad.

De Raad van Bestuur vergadert wekelijks. Relevante beleidszaken worden Iedere maand besproken met de Centrale Ondernemingsraad. Bij deze vorm van intern overleg, komt een beleidsafstemming tot stand onder wettelijk voorgeschreven vormen. De leiding van de gehele onderneming berust in handen van de “President”. Zijn foto treft men aan in de kamers van de directieleden. Met grote regelmaat ontvangt de president de groten der aarde: staatshoofden, ambassadeurs, ministers. Op zijn jaarlijkse rondreizen die hij moet maken ter ondersteuning van de bedrijfscoördinatie. legt de president tegenbezoeken af. Het ter plaatse opererende management bereidt een dergelijk bezoek langs diplomatieke weg voor.

De ernst en de plechtstatigheid waarmee het vlagvertoon van de multinationale onderneming wordt gepresenteerd, roept de gedachte op van een staat in de staat. De onderneming vertegenwoordigt zeer zeker “macht”. Haar bestuurders, de leden van de raden van Beheer, de raden van Commissarissen, de raden van Bestuur en Directie ontmoeten elkaar in de organisaties van onderneming, bankwezen, volksvertegenwoordiging en overheid. Er is slechts geringe verbeeldingskracht nodig om te beseffen, dat zij in staat geacht moeten worden, een fundamentele invloed uit te oefenen op de beleidsvoorbereiding van de centrale overheid.

Deze effecten zijn echter niet de oorzaak van de versmalling van de vrije marges voor een regering. De veronderstelde inbreng bij de beleidsvoorbereidingen van de centrale overheid, kan zelfs als zeer ondersteunend ervaren worden voor ’s lands economische positie, de betalingsbalans en de infrastructurele voorzieningen. Versmalling van marges vindt veeleer haar oorzaak in de internationale beleidscoördinatie binnen de multinationale onderneming. Ik volsta met de vermelding dat deze coördinatie een grote rol speelt op fiscaal gebied, inzake de monetaire politiek van het bedrijf en ten aanzien van de werkgelegenheid. Het laatste vooral als gevolg van de gedachte dat een producent, nieuwe productie voorziet op plaatsen waar de factor arbeid voor aanvaardbare kosten kan worden verkregen.

Menige politieke groepering ziet in deze beleidsoverwegingen de steen des aanstoots. Vooral industriebonden willen, door zelf te komen tot internationalisering van hun organisaties, de multinationale onderneming dwingen tot openheid en overleg in deze zaken. Anderzijds zet de vrije onderneming zich tegen deze controle af. Zij meent dat de samenleving haar aldus doelstellingen oplegt die de onderneming niet zelf heeft gekozen. Hoe dan ook: het moge duidelijk zijn dat de centrale overheid slechts een beperkte invloed kan uitoefenen waar het de werkgelegenheid betreft en een fiscale controle alleen tastbaar kan maken binnen de grenzen van het eigen land.

Naar mijn mening is daarom de gedachte houdbaar, dat de bestuurden de centrale overheid in haar gouvernementele taak ten opzichte van de multinationale organisatie slechts in beperkte mate als legitiem kunnen ervaren.

Hoofdstuk 4: De wetgever

Disraëli tot zijn minister:
“Hetgeen ik u goed wil doen begrijpen is, dat u niet moet doen
alsof u onder controle der volksopinie staat. Anders zult u
misschien doen wat ze verlangen, maar ze zullen u niet eerbiedigen
omdat u het gedaan hebt.”

In het hoofdstuk dat handelde over de herverdeling van de besluitvorming, zijn vooral de effecten aan de orde geweest welke veroorzaakt worden doordat de supranationale organen, de internationale beleidsafstemming en het multinationale ondernemerschap inspelen op de taken van de centrale overheid. De effecten welke aldus ontstaan, hebben als conclusie opgeleverd dat bestuurden erdoor geremd worden bij het beleven van de overheid als de draagster van legitimiteit. De remming ontstaat blijkbaar, wanneer de overheid een idee van de bestuurden niet kan waarmaken.

De ideeën van bestuurden zijn legio. Men treft ze in programma’s van politieke groeperingen, men vindt ze op persoonlijke wijze ingekleurd in de uitspraken van iedere burger. Een idee kan bijvoorbeeld beleefd worden (om twee hedendaagse opvattingen van politieke cultuur te noemen), als maatschappelijke solidariteit en/of als een ethisch reveil. De mensen zeggen: “zó willen we leven, zo willen we zijn”. Zij worden door de bestuurder tot dit idee gebracht. Althans: hij maakt het hen bewust. Kan het zelfs tot doel van polarisatie verklaren. Naarmate de bestuurder in staat is het idee dichter tot de mensen te brengen, ontstaat bij de bestuurden het gevoel: “bestuurder, wat fijn dat je er bent”. Deze uitspraak nu, lijkt mij de kern van de beleving van legitimiteit. Wellicht is de gedachte in beeld te brengen:

Belevingsfase Bestuurde Bestuurder Idee
bewustmaking
(input)
“zó wil ik leven”
“zó wil ik zijn”
streving
(beleidsproces)
de bestuurde
dichter bij zijn
idee brengen
legitimering
(output)
beleving van rechtmatigheid:
“Wat fijn dat ie er bent”
identificatie
(feedback)
van bestuurde met bestuurder van bestuurder met idee

 

4.1 Intermediaire corpora

In het diagram, zoals dat in de vorige alinea is weergegeven, wortelt de idee in de opvattingen van de politieke cultuur. De opvattingen worden door de bestuurden vertaald in termen van behoeften en vervolgens in wensen en eisen. Het kan niet anders of de overheid zal deze wensen en eisen, die bovendien persoonlijk zijn ingekleurd, diffuus ervaren. Op een dergelijke basis krijgt de vertaalslag naar beleidsvorming en beleidsuitvoering al snel het karakter van “voor ieders bestwil”. Het politieke systeem maakt deze vertaalslag dan ook bij voorkeur via een aantal intermediaire corpora. Deze intermediaire verbanden verwerken de wensen en eisen van de bestuurden, geven door politieke communicatie aan deze verlangens een bepaald profiel, aggregeren deze verlangens tot belangen en vertolken ze namens de bestuurden bij de overheid. In de politieke taal noemt men deze intermediaire corpora ook wel de politieke infrastructuur. ln ruil voor de specificering van de oorspronkelijke politieke behoeften van de bestuurden, vragen deze intermediairen steun in de vorm van mobilisatie van middelen. De middelen dienen met name om argumenten kracht bij te zetten.

Vanuit deze tamelijk praktische benadering, om het “zó wil ik leven” onder de aandacht van de overheid te brengen, is de politieke infrastructuur ook geworden tot iets meer dan alleen belangenmakelarij. De bestuurden herkennen zich in het politieke profiel van hun intermediair. Zij raken overtuigd van het feit dat de politieke leiding van de entiteit waartoe zij zich bekennen, juist en gerechtvaardigd is.

Het woord “bekennen” geeft daarbij aan, dat men het gevoel heeft “ergens bij te horen”. Politieke groeperingen ontstaan simpelweg als “associatie” en kunnen door een bekenningsproces en de daarmee verweven traditievorming uitgroeien tot “gemeenschap”. Dit gemeenschapsbesef van de lidmaten is overigens alles behalve homogeen. Men kan zeggen dat er sprake is van een continuüm, waarop een variatie voorkomt tussen apathie en militantisme.

Daarmee is ook een norm aangegeven voor het bestaansrecht van de vrijwillige organisatie in het politieke en sociale krachtenveld. Het steeds minder (kunnen) vertrouwen op intermediaire groeperingen – om welke reden dan ook – leidt tot een zorgwekkende sociale geïsoleerdheid. Apathie-verschijnselen zijn hiervan een direct gevolg. Gevoelens welke aansporen tot participatie raken volkomen op de achtergrond. De bestaande sociale relaties vervagen tot een framework waarlangs alleen nog de bureaucratie kan binnengroeien. Het is een somber getekend beeld. Toch is het afnemende vertrouwen ten opzichte van ieders intermediair een beeld van deze tijd. De gelovige van zijn kerk, de kiezer van zijn partij. de loyale werknemer van de wel eens tot conflict neigende industriebond. Bij de bestuurden bestaat gerede twijfel of de politieke leiding van de entiteit waartoe zij zich bekennen wel juist en gerechtvaardigd is: worden de eigen politieke opvattingen wel juist vertolkt bij de overheid? En juist vanuit deze twijfel ontstaan de remmingen om een overheid te ervaren als draagster van legitimiteit.

4.2 Einde der Pacificatie

ln het verloop van het tweede hoofdstuk wordt verwezen naar de spelregel der “evenredigheid”, welke als historisch resultaat geldt van de pacificatiepolitiek in de geschiedenis van ons land. De grondige verzuildheid, vooral vanwege levensbeschouwelijke verschillen, onderscheidt ons politieke systeem van dat der omringende landen. Binnen de zuilenorganisaties heerst eenstemmigheid over politieke en sociale waarden en doeleinden. Dit is niet het geval geweest op nationaal nivo. Daar bestaan nog de traditionele meningsverschillen over de gewestelijke belangrijkheid, over de positie van de kerkgenootschappen en over de rol van ons vorstenhuis. Door deze verschillen handhaven de zuilenorganisaties op alle niveaus hun isolement’ Contacten vinden plaats aan de top, doordat alleen de elite onderhandelt. Deze vorm van pacificatie wordt op den duur geïnstitutionaliseerd. Als kroon op dit proces wordt de stichting genoemd van de Sociaal Economische Raad. De pacificatie brengt dus wel overleg, doch weinig toenadering tussen de zuilen. En het evenredigheidsbeginsel voert de spanning alleen maar op.

Behalve de overlegstructuur aan de top en toepassing van de evenredigheidsregel, wordt als derde belangrijk element van pacificatie-techniek, het doven van politieke hartstocht genoemd. Tot tweedracht aanleiding gevende principes worden teruggebracht tot economische, rekenkundige, juridische of technische gegevens. ln tegenstelling tot de benadrukking van juist de ideologische eigenheden binnen de zuil, spreekt de elite van de diverse zuilen tot elkaar op louter zakelijke basis’ En de media, welke in handen zijn van de zuilenorganisaties en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, zorgen er voor dat de elite zich in hun machtige positie kan handhaven. Toch geeft de pacificatiepolitiek het kiezersvolk over het algemeen weinig aanleiding tot wantrouwen. Slechts weinigen geloven dat de elite het algemeen belang niet dient. De inspanning om met andere organisaties tot zaken te komen en aldus het land te dienen wordt als legitiem ervaren. Dit vertrouwen heeft de basis gevormd van het feit dat de identificatie met het beleid van de eigen zuil bijzonder groot heeft kunnen zijn. Het op basis van evenredigheid inpassen van het zuilen’ belang in een algemeen belang, heeft zich kunnen spiegelen in de reeds genoemde beleving van legitimiteit.

Het instrumentarium van deze pacificatie-politiek raakt in het ongerede in de jaren na 1950. Vanuit de kaders van de zuilenorganisaties ontstaat een beweging naar links, welke niet door elitaire beheersing tot staan kan worden gebracht. Hoewel de Generale Synode der Nederlands Hervormde Kerk in 1953 het uit 1920 daterend verbod voor protestanten opheft om lid te mogen zijn van het NVV, hebben de bisschoppen in 1954 toch getracht deze doorbraak naar links te beteugelen met het befaamd geworden “mandement” der Nederlandse bisschoppen: typisch instrument nog van pacificatie. Zelfs Welter laat ziin RKVP terugkeren in de moederschoot van de KVP. Op bijna logische wijze komt dan in 1958 een einde aan de rooms-rode coalitie onder leiding van dr. Drees. De zuilenorganisaties zoeken, nog getroebleerd door mandement-ervaringen, naar andere partners. Voor onze begrippen heeft de rooms-rode coalitie slechts kort geduurd: 1945-1958. In de vorige eeuw duurde het monsterverbond tussen liberalen en katholieken precies dertig jaren (1848-1878); de coalitie tussen protestanten en katholieken zelfs vijftig jaren (1888-1938).

De opportuniteit van het politieke spel zal er in de periode na ‘l 958 steeds vaker oorzaak van zijn, dat een nieuw kabinet alleen tot stand kan komen door politieke partner-wisseling. De merkwaardigheid doet zich daarbij voor, dat door de media der zuilen-organisaties wordt aangetoond dat verschillen in de programma’s der politieke partijen gering te noemen zijn. Het inzicht in de redenen, welke bepalend zijn voor de partner-keuze, neemt bij het kiezersvolk verder af naarmate de jaren vorderen. Een voorzitter van een werknemersorganisatie komt !n het nieuws met de verklaring dat belangenbehartiging in ons land weliswaar tot stand komt via de politieke lichamen der zuilenorganisaties, maar dat de macht om deze belangen naar een nationaal platform van actie te tillen, in de handen ligt van slechts 1 00 mannen. De natie is geschokt. De fixatie op identificatie met de eigen zuil, blijkt verder af te brokkelen als in 1970 de opkomstplicht bij verkiezingen wordt afgeschaft. De bevolkingsgroep welke politiek gesproken “geen mening” heeft, groeit. Zuilenorganisaties worden niet langer gezien als de tot onderhandeling bevoegde lichamen. De geslotenheid der zuilenorganisaties en de elitaire bevoegdheden worden ervaren als bijzonder benauwend. Kerkelijk gezien wordt deze benauwdheid tot openheid omgebogen door het charisma van paus Johannes, Martin Luther King of een bisschop Bekkers. De benauwdheid van de politieke ideologie vindt haar tegenkracht in de verfrissende roep om staatkundige vernieuwing van een pragmatische partij als d’66. De politieke partijen beseffen dat pacificatie geen gewild artikel meer is. De media van alle zuilenorganisaties analyseren de gebeurtenissen als een roep om duidelijkheid. De intermediaire organisaties blijken zich niet langer te kunnen spiegelen in het ongeschokte vertrouwen van hun aanhang. Het trauma ontstaan door de “100 van Mertens”, het absenteïsme bij de verkiezingen en het verwijt van de onduidelijkheid in het bestuur zijn evenzovele aanwijzingen dat de beleving van de legitimiteit van het overheidshandelen ernstig heeft geleden.

4.3 Het voorbakken op straat

De politieke partijen hebben zich in de jaren na 1966 bezonnen op hun positie in het plotseling geopende politieke krachtenveld. De meest karakteristieke antwoorden zijn ontstaan vanuit de linkervleugel der politieke organisaties. Daar is de roep om duidelijkheid het best verstaan. Daar heerst ook het grootste ongenoegen over wat men zou kunnen noemen “de ragfijne manipulaties” der elite. Op bijna gênante wijze wordt er gevochten om de topposities van de zuilenorganisaties in handen te krijgen. “Progressief” is de naam van de nieuwe trend. Er zijn plotseling in ons land “progressieven” en “andersdenkenden”, De dichotomisering van dit beeld verscherpt zich. De duidelijkheid vordert immers dat fundamentele politieke tegenstellingen zichtbaar worden gemaakt. Peper zegt (ESB 3.4.74) dat polarisatie een van de middelen is om het de kiezer gemakkelijker te maken een politieke keuze te doen. Politiek bedrijven noemt hij een vorm van reduceren: van het terugbrengen tot een aantal essentiële doelstellingen/onderwerpen/symbolen, waarin de kiezer zijn eigen maatschappelijke positie en wensen herkent. Het lijkt hem daarom van weinig belang de nadelen van polarisatie breed uit te meten. Het grondbegrip van de polarisatie is echter een geheel eigen leven gaan leiden. Wat ik zou willen noemen: de keuzebepalende residuen” worden gepolitiseerd in alle geledingen van de politieke organisaties. Democratiseringsbelevingen als “van onderen” bepalen mede het culturele patroon binnen de “geledingen”.

Er wordt een aan de nieuwe tijd aangepast instrumentarium gehanteerd. In toenemende mate komen er hoorzittingen, inspraakprocedures, uitdagingen tot discussie, bezettingen, kraak-acties, handtekeningenacties, protestmanifestaties, en (in escalerende acties) zelfs gijzelingen. Niet alleen het pacificerende elitaire overleg verstilt, ook het opgebloeide begrip voor elkaar aan de basis. Het blijkt dat niet het keuzebepalende residu (à la Peper) ter discussie wordt gesteld. maar in vele gevallen de detailbelangen van minderheden en partijvleugels. Vaker dan voorheen toont een denigrerend en erg op de persoon afgestemd taalgebruik het ongenoegen waarmee de politisering wordt beleefd. Partijen worden gekwalificeerd als “bijwagen” of als “gedoger”. Van Riel noemt minister Boersrna (de Tijd, 16.3.73) een lorrendraaier, die vroeger zeker zou zijn opgehangen. Minister Vredeling wil over Secretaris-generaal Luns wel kwijt (Vrij Nederland, aug. 1974]: als ik die vent nog eens voor mijn voeten krijg, schop ik hem de goal in. Premier den Uyl kwalificeert eigen uitspraken, welke in het politieke krachtenveld niet in dank aanvaard worden, als uitspraken gedaan “bij de haard, als particulier persoon” (Elsevier. 10.1.76).

De analyse van Peper heeft mij en, naar gebleken is, menigeen aangesproken. Dat de vertaalslag naar een nieuw instrumentarium niet zonder problemen is verlopen, behoeft nauwelijks iemand te verbazen. De vraag is echter of de bestuurden de binnen de parlementaire context opererende politieke fracties en de wetgevende activiteiten van de regering, nog kunnen beleven als rechtmatig. Is er (nog) een herkenningsreactie van “wat fijn dat je er bent”? lk acht dit zeker het geval in het kamp van de trendsetters. Politisering van eigen doelstelling en respectering van eigen symbolen heeft de beleving van de legitimiteit geprofileerd. De “gedogers” van de nieuwe trend bezien met name het met de trend meegekomen “instrumentarium” met reserve. Zij zouden de verandering in de legitimiteitsbeleving van het overheidshandelen willen begeleiden met “pompend remmen” teneinde zo weinig mogelijk “slip” in het gedogen te veroorzaken. Het opponerende kamp blijkt, vanwege aanhankelijkheid aan andere keuzebepalende residuen, weinig bereid het wetgevende handelen, voorzover dat typische kenmerken draagt van de trendsetters, als rechtmatig te erkennen. Recente voorontwerpen van wet in de sociaal-economische sector vormen van deze trend een sprekend voorbeeld.

Hoofdstuk 5: De uitvoering

Sam Gewissies keek Frodo aan en zei:
“Ik moet het volbrengen, mijnheer, als u me vat”
(J. R. R. Tolkien)

Op bijna onvermijdelijke wijze heeft de polarisatie en de politisering in de fasen van de beleidsvoorbereiding en beleidsvorming, gevolgen gehad voor de beleidsuitvoering. Politisering rond keuzebepalende residuen is blijkbaar niet bedoeld als een vrijblijvende zaak, wanneer woorden moeten worden omgezet in daden. De toetsing van overheidshandelen mag dan administratiefrechtelijk enige mogelijkheden bieden, de politieke achterban wil eerst nog een daarvóór liggende vraag beantwoord zien. Wordt het beleid wel uitgevoerd zoals het in de beleidsvorming is voorzien? Met andere woorden: is bij de betrokken functionarissen de geïnvolveerdheid groot genoeg om de voorgeschreven marsroute te volgen? Ook deze vraagstelling geeft
aanleiding om enige kanttekeningen te maken ten aanzien van de rechtmatigheidservaringen van de kant van de bestuurden.

5.1 De functionaris: keuze en benoemingsbeleid

De politisering van het overheidshandelen heeft de uitgangspunten welke gelden bij het keuzebeleid inzake de uitvoerende gezagsdragers, nadrukkelijker bepaald. Men kan stellen dat daarbij een drietal criteria worden gehanteerd:

  • de partijpolitieke vertegenwoordiging,
  • de bestuursbekwaamheid van de kandidaat,
  • zijn ter zake kundigheid.

Vooral het eerste criterium speelt in onze dagen een belangrijke rol, waar het de vaststelling betreft van een regeerakkoord of de vorming van een programcollege. Verdergaand politiseren zal van de gekozen gezagsdrager een onderschrijving vergen van het partijpolitieke beleidsprogramma. Ook het ambtelijk benoemingsbeleid wordt gericht op het doen vinden van ingang van partijpolitieke ideeën op een bepaald (belangrijk geacht) nivo. Nu is de beeldvorming van een beleidsinitiatief over het algemeen een taak voor de ambtenaren. Ook de afweging van de keuze van de beleidsrichting vindt binnenskamers plaats. Reinders meent (TVO, mei 1974) dat het veronderstellen van volledige neutraliteit in de ambtelijke kring, een mythe is. Ambtenaren hebben evengoed eigen ideeën als politieke voorkeuren. Overigens vormt het profiel van het kabinet of een college wel een duidelijk verwachtingspatroon voor de ambtenaar die betrokken wordt bij
de beeldvorming van het beleid. Het kabinet of een college van bestuur presenteert vervolgens aan de volksvertegenwoordiging geen scala van beleidsalternatieven. Door ambtenaren is onder leiding van de bewindsman een concept-besluit voorbereid, waartegen men ja of nee mag zeggen. Zouden bij openbare bespreking, aanpassingen worden voorgesteld die het wezen van het concept-besluit aantasten, dan zal de betreffende bewindsman zijn voorstel terugnemen.

Aldus zal verknochtheid aan politieke doctrines, respectievelijk het koppelen van een benoemingsbeleid aan een beleid van het doen vinden van ingang van partijpolitieke ideeën op ambtelijke niveaus, gevolgen hebben voor de planning, middelen’ toedeling en urgentiebepaling alsook voor de stijl van beleidsvorming. Beleidsuitvoering zal, als consequentie, worden bepaald en beperkt door wat men op het departement, op griffie of secretarie in deze mogelijk maakt. Natuurlijk blijft de bewindsman de uiteindelijke politieke verantwoordelijkheid dragen voor het gevoerde beleid. Toch zouden de bestuurden bij toetsing van de rechtmatigheid ervan wel eens in staat willen zijn om een positieve of negatieve sanctie op te leggen aan het team ambtenaren, die het beleid hebben voorbereid. Dit nu, is in ons land ten ene male onmogelijk.

5.2 Politieke controle van de partij

Uitgangspunt bij onze beschouwing is geweest, dat bij keuze en benoeming van ambtenaren, de verknochtheid aan partijpolitieke waarden een rol van betekenis speelt, zowel bij degene die de benoeming verricht als bii degene die benoemd wordt. En, zoals gezegd, men mag veronderstellen dat vanuit deze gedachte de beleidsanalytische aanpak van bestuurlijke problemen alsook de uitvoering gekleurde accenten krijgt. Het tegenspel dat vanuit de politieke fractie ontstaat bij de bespreking van conceptbesluiten, respectievelijk bij de beoordeling van bestuurlijke daden, zal zeker een of meer elementen van planning, kosten of urgentievolgorde tot onderwerp hebben.

Indringend wordt deze veronderstelling pas bij de beantwoording van de vraag of de beoordeling van bestuurlijke daden en derhalve de verantwoordingsplicht, tot stand kan komen vanuit een vrij mandaat (lees: zonder last of ruggespraak) of vanuit het imperatieve mandaat, opgelegd door een politieke achterban. Anders gezegd: hoe verhouden zich de verantwoordelijkheden tussen partij en fractie? Trachten we deze beschouwingswijze in een schema onder te brengen.

politieke invloed
groot beperkt
politieke
verantwoordelijkheden
partij partij geeft programma voor planning, middelen en urgentie; partij wil daarover duidelijke afspraken voor verkiezingen  partij bepaalt voornamelijk signatuur van de groepering; partij heeft organisatorische taken
fractie fractie heeft vrij mandaat; fractie draagt politieke verantwoording; zal regeerafspraken maken na verkiezingen als de zetelverdeling bekend is fractie heeft imperatief mandaat; fractie is zetbaas van de partij; vertrouwensverlies van de partij leidt tot blokkering functioneren fractie

Het blijkt dan dat vergroting van de politieke invloed van de officiële partijorganen samengaat met verkorting van de vrije armslag van de politieke fractie. De bestuurder dient op de eerste plaats lid te zijn van zijn fractie en de fractie is het instrumentarium waarmee de partij de marsroute aangeeft. Exponent van deze constructie treffen we bij de partijen die programma-afspraken maken voorafgaande aan de verkiezingen. De kleinst mogelijke meerderheid kan dan voldoende zijn om een kabinet of college te vormen. Degenen die nadruk leggen op duidelijkheid van bestuurlijke daden, waarderen dit standpunt als voldoende legitiem. Degenen echter die menen dat de kiezer op deze wijze wordt onttroond door de brainstormers van een partijorgaan, en voorts van mening zijn dat het belangrijk is om de grootst mogelijke meerderheid der bestuurden eigen opvattingen te laten herkennen in de daden van de overheid, zullen weinig bereidheid tonen om bovengeschetste partij-dominantie te aanvaarden als legitiem.

5.3 Open of gesloten samenleving

In deze beschouwing is onder hoofdstuk 2 aandacht besteed aan de groei naar pluriformiteit, welke in ons land het meest spectaculair was in de tweede helft van de negentiende eeuw en de eerste helft van de twintigste eeuw. Er is voorts gesteld dat deze pluriformiteitsgroei “gestold” is in een aantal principes zoals “evenredigheid”. Er ontstonden zuilenorganisaties, die tegenover elkaar stonden als gesloten blokken. Het einde er pacificatie is dan de fase waarin de benauwdheid der zuil-fixatie wordt omgebogen naar openheid (par.4.2). De vraag lijkt nu interessant of dit thema, dat als een rode draad door de vaderlandse staatsrechtsgeschiedenis loopt, afgebroken wordt door de politisering van polaire standpunten.

Belinfante acht deze breuk een wezenlijk gevaar. In zijn boek “De utopie is een gevaarlijk wapen”, gaat hij uit van de gedachte dat het doel van een samenleving moet zijn: het bevorderen van het geluk van de ander. Zeg maar bevordering van het al’ gemeen welzijn. Hij signaleert dan, dat radicale stromingen de neiging hebben om programmapunten te brengen als “beginselen”. Deze beginselen zijn soms weinig preciseerbaar: zoals de verdeling van kennis, macht en inkomen. Het plaatsen van deze beginselen binnen het kader van het mogelijke wordt door radicalen snel
verdacht gemaakt. Er ontstaat een sfeer van “wij” en “zij”.

Dit nu is moeilijk te rijmen met de opvattingen van de plurale open maatschappij. Die openheid impliceert immers openstaan voor invloeden. Aldus ontstaat een labiel evenwicht tussen de openheid en onzekerheid. Pluriformiteit is een begrip dat goed past in dit labiele evenwicht. We hebben gezien dat door de pluriformiteit aan gezindten en geaardheden kansen zijn geboden, voor deelname aan de staatkundige infrastructuur. Hierdoor kwam een grotere acceptatie tot stand van het gevoerde beleid. En, zoals we weten, acceptatie van beleid is voorwaarde voor beleving van de rechtmatigheid ervan. Er ontstaat aldus “georganiseerd vertrouwen”.

Enige bezorgdheid lijkt mij gewettigd of het politiseren van polaire standpunten geen gevaren met zich meebrengt waar het de verworvenheden betreft van een open samenleving. De nadruk van deze bezorgdheid ligt niet op de aanwezigheid van polaire standpunten (polarisatie lijkt mij een uitstekende bijdrage tot de gewenste openheid), maar op de politisering ervan.

Het presenteren van kwalitatief hoogstaande beginselen. welke kwantitatief moeilijk grijpbaar zijn, laat (zoals Belinfante het zegt) de utopie als politieke doelstelling haar intrede doen. Er is een utopisch verwachtingspatroon dat de mens in die nieuwe wereld gelukkig zal zijn. De onzekerheid, de dynamiek, die resultaat is van open pluralisme, wordt uitgemeten ten opzichte van het statisch beeld van gelijkheid (gelijkwaardigheid zou al beter klinken) in een utopische samenleving. En ondanks het feit, dat de weg ernaar toe, er een is van hartverwarmende voornemens, zit er een onuitgesproken gedachte in, dat alleen de conformist mee zal tellen en dat afbreuk doen aan de beginselen “ketterij” zal heten. Is er dan nog discussie mogelijk over verschillen? Is er dan nog erkenning van verschillen?

Door een beleid waarin politieke verschillen een “gewogen” rol kunnen spelen, ontstaat acceptatie voor bestuurlijke activiteiten. Wanneer deze acceptatie in die nieuwe wereld weg-gepolitiseerd zou worden, mag men veronderstellen dat daarmee de gedupeerde overtuigingen het legitieme karakter van de daden van overheidscorpora nauwelijks in die zin kunnen ervaren. Het lijkt een somber beeld van een zich weer sluitende samenleving.

Hoofdstuk 6: De toetsing

Dorothy L. Sayers in een van haar Lord Peter romans:
“De rechter was een oud man; zo oud was hij, dat hij tijd,
verandering en dood scheen te hebben overleefd”.

In de inleiding van deze beschouwing ben ik uitgegaan van de gedachte dat het overheidshandelen beleefd wordt vanuit de veronderstelling dat de bestuurder zijn daden als rechtmatig wil presenteren. Wat de achtergrond is van deze wens, is onbesproken gebleven. Evenzo is buiten het kader van mijn beschouwing gebleven of deze wens voortspruit uit ideële of uit politiek-pragmatische motieven. Zeker is, dat een beleid dat aan bestuurden de overtuiging schenkt dat een bepaalde macht gerechtvaardigd wordt uitgeoefend, minder kosten zal vergen. Het beleid zal dan immers met minder dwangmatige maatregelen omgeven behoeven te worden.

Het begrip legitimiteit is dan ook gehanteerd als een basisbegrip in de relatie overheid ten opzichte van de bestuurde. Deze relatie is in het nabije verleden sterk beïnvloed door een indringende participatie van boven-statelijke en binnenlandse groeperingen. Men kan spreken van een “osmose”tussen het bestuurlijke apparaat en de samenleving. De sterker wordende internationale interdependentie en de toenemende mondigheid van de bestuurden, hebben de bestuurlijke werkwijze een geheel andere inhoud gegeven. Deze accent-verschuiving kan men ook terugvinden in de
toetsing van het beleid. Nadat bij toetsing aanvankelijk de letterlijke toepassing van de wet tot uitgangspunt is gekozen, hebben in een later stadium billijkheidsaspekten een zwaarder gewicht in de schaal gelegd. De laatste jaren neemt men echter waar. dat de doelmatigheid een kriterium is, waarmede sterk rekening wordt gehouden. Het lijkt mil goed om in de volgende paragrafen een globale aanduiding te geven van hetgeen onder deze kriteria verstaan moet worden.

6.1 De wet als leidend beginsel

Tot in de jaren voor de tweede wereldoorlog is de besturende overheid de gezagsorganisatie bij uitstek. De staat bezit het exclusieve beschikkingsrecht over de legitieme dwanguitoefening. Als besturend lichaam vormt zij een politiek gesloten systeem. Er wordt weliswaar kennis genomen van maatschappelijke invloeden, maar dan op geheel vrijblijvende wijze. Het gezagsprincipe ligt besloten in de overheid. Wat de overheid aan bestuurlijke daden genereert, is legaal; en wat wetmatig in orde is, is evenzo rechtmatig. Of de bestuurden deze visie van de overheid op de legitimiteit hebben gedeeld laat reden voor twijfel. Wel hebben de burgers kunnen ondervinden dat in die dagen de justitie nauwelijks een beroepsweg opent voor hen, die het bestuurlijke handelen van de gezagsorganisatie willen toetsen op zijn rechtmatigheid. Analoog kan men opmerken dat in die tijd ook in het strafrecht een delict alleen getoetst wordt aan de wet, waarbij de sanctie als een logisch gevolg van die toetsing tot stand komt.

6.2 Billijkheid door administratief recht

Na de eerste wereldoorlog neemt het volk het gezagsprincipe van de staat over. Waar de staat als exclusieve gezagsorganisatie afsterft. komt langzaam een democratiseringsproces tot stand. Vanuit de erkenning van een toenemende mondigheid van bestuurden kunnen de bestuurlijke daden van de overheid dan ook alleen maar beoordeeld worden tegen de achtergrond van deze erkenning. Constitutioneel verwerft de burger niet alleen zijn reeds vele jaren erkende bestaansrecht, maar ook een recht op zijn bestaanszekerheid. Het is dan ook zo, dat de justitie zich moet openstellen voor klachten ten aanzien van bestuurlijke daden, die in een bepaalde maatschappelijke context als onbegrijpelijk zijn overgekomen. Door rechterlijke interpretaties van het overheidshandelen in deze context. ontstaat een rechtscheppende werking welke de bovenbouw zal gaan vormen van de wetgeving in materiële zin.

Na de tweede wereldoorlog komen de Algemene Bepalingen van Administratief Recht tot stand. Door deze richtlijnen ontstaat een eenheid in de interpretatie van de verhouding tussen overheid en burger. Deze eenheid in interpretatie is overigens niet rigide. De wetgever wacht af hoe de wet in het maatschappelijk leven overkomt en treft dienovereenkomstig schikkingen ter aanpassing. De
rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger zijn dan ook niet eenzijdig. De overheid stelt zich open voor beroep, indien haar wetten worden toegepast vanuit een strijdigheid van beginselen. Het voor beroep openstaande college van rechtspraak. overweegt daarbij of

  1. De bestuurlijke rechtshandeling in strijd is met een bestaand algemeen verbindend voorschrift.
  2. De bestuurder zijn bevoegdheid voor een ander oogmerk gebruikt dan waartoe deze is verleend. In de literatuur duidt men deze beroepsgrond aan met “détournement de pouvoir”.
  3. Bij afweging van de belangen van de bestuurde onvoldoende redelijkheid is betracht. Met andere woorden: is er sprake geweest van willekeur?
  4. De bestuurder wellicht zijn beschikkingen heeft genomen in strijd met enig in het “algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur”.

Met name door de openstelling van deze beroepsgronden heeft het bestuur een aanzien gekregen van billijkheid” Vanuit het gesloten bestuurlijke systeem, waarin de wet de maat is waarmee gemeten wordt, groeit een wat opener stelsel waarin de rechtmatigheid als toetssteen fungeert. Indien nu de bestuurde de opvatting is toegedaan dat de macht naar billijke maatstaven wordt uitgeoefend (en het institutionaliseren van beroepsmogelijkheden is daarvan een teken) ontstaat tegelijk daarmee een vermindering van kosten door dwang. Hoe geringer de kosten aldus
worden, hoe positiever de bestuurde het legitieme karakter van zijn overheid zal beleven.

Ook hier is vanuit het strafrecht een analoge ontwikkeling zichtbaar geweest. Degene die voorgeleid wordt, is niet alleen een delinquent. maar ook een mens met een eigen  persoonlijkheidsstructuur, waarmede de justitie rekening wil houden.

6.3 Doelmatigheid van beleid

Het bestuursrecht heeft in de jaren na de oorlog als aanvullingsrecht goede diensten bewezen. Niet alleen omdat bij toetsing een veel billijker rechtsbediening tot stand heeft kunnen komen, maar ook als praktische ordeningsmethode in het bestuurlijk optreden.

Toch heeft ook het einde van het ideologisch denken een stempel gedrukt op de rechtsbedeling. De jaren zeventig beleven wij als het begin van een postindustriële samenleving. Er ontstaan nieuwe schaarstebegrippen: energieschaarste, schaarste van milieugoederen en werkgelegenheidsschaarste. Het emancipatiestreven is voltooid. Tot in de gezinnen: onafhankelijke kinderen met onafhankelijke ouders. Relaties worden gematerialiseerd. De intentie van het handelen wordt bepaald door opportuniteitsgedachten. Te vrezen valt dat ook de toetsing van bestuurlijke daden
daaraan niet zal ontkomen. Bestuurlijke daden worden voorbereid vanuit beleidsanalytische beginselen. De beleidsanalist tracht van een bepaald concreet project de voor- en nadelen op te sporen die gedurende de levensduur van het project daaraan verbonden zijn. In deze analyse onderscheidt hij drie soorten voor- en nadelen:

  1. Voor- en nadelen die zonder meer op redelijk objectieve wijze in geld zijn uit te drukken.
  2. Voor- en nadelen die objectief alleen in aantallen zijn uit te drukken, bijvoorbeeld het aantal verkeersslachtoffers in een wegenplan-analyse.
  3. Voor-en nadelen die zelfs niet in aantallen zijn uit te drukken. Het zijn de “imponderabilia” die op kwalitatieve wijze ingewogen moeten worden. Bijvoorbeeld de aantasting van het milieu.

De aanpak van de beleidsanalist spreekt mij zeer aan. Zoveel mogelijk variabelen worden ingewogen en beleidsalternatieven worden door berekening van hun contante waarde vergelijkbaar gemaakt. Aan de bestuurder wordt tenslotte het eindoordeel gelaten. De praxis van deze wijze van beleidsvoorbereiding is nog te kort voor een eindoordeel. Toch onttrek ik me niet aan de indruk dat het inwegen van alle bij de zaak betrokken variabelen, het op contante basis vergelijken van alternatieven en het predicaat van de meest opportune oplossing, er de oorzaak van kunnen zijn dat de beroepsmogelijkheden vanuit de individuele niveaus verlamd worden. De bestuurder wordt niet beter geprezen dan met de opmerking dat hij een doelmatig beleid voert. De bestuurder zal dit beleid niet zozeer beleven ais legitiem, maar als effectief. Wellicht worden beide woorden in de toekomst wel beschouwd als synoniemen.

Tenslotte mag ook nu de analogie van het straf recht worden doorgetrokken. Ook daar weegt de justitie bij haar beleid in welke waarde haar uitspraak zal hebben in de beleving van grote groepen burgers. Ook plaatsingsmogelijkheden in disciplinaire instituten richten de justitiële arbeid meer op een pragmatische dan op een principiële strafoplegging. Een Haagse hoofdcommissaris van politie klaagt, wellicht als gevolg daarvan, over het verschijnsel van burgerlijke ongehoorzaamheid, die in ons land thans ongewenste vormen heeft aangenomen.

Hoofdstuk 7: Een impuls naar toenemende arrogantie?

Een nederlandse minister op 3.6.76:
“Men moet waken tegen de arrogantie van de macht en
bedenken dat macht corrumperend werkt”.

De ontwikkeling overziende waarvan in het vorige hoofdstuk gewag wordt gemaakt, kan men zich afvragen of er in de toekomst nog kansen bestaan voor een bestuur (en ik bedien me hier van een variant op een bekende frase uit het administratief recht) dat beantwoordt aan de in het algemeen rechtmatigheidsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk beleid.

Van enige stagnatie ten aanzien van deze kansen is zeker sprake. Het parlementaire stelsel ondervindt deze stagnatie van kansen het meest wezenlijk. Het is niet meer het proces waarin de beleidsvormingsactiviteit zich concentreert op gekozen bestuurlijke doelstellingen. Het is eerder een proces waarin de politieke partijen als makelaar (zegt Hoogerwerf) optreden in beleidsalternatieven. waarmee gemarchandeerd wordt tot een meerderheid bereikt is voor aanneming. Tegenstellingen worden in dit spel opgeklopt om eigen invloed te kunnen maximeren. Er is een toenemende integratie van belangenclusters waarneembaar. Men ziet ze in politieke formaties en in werknemersorganisaties. Er worden oordelen uitgesproken en beslissingen genomen over ethische normen en werkverbanden, door mensen die met die ethiek of dat werkverband weinig te maken hebben.

De Nederlandse minister waarvan in het citaat aan het begin van dit hoofdstuk gesproken wordt, bespeurt dan ook een superioriteitsgevoel bij degenen die trendsetter zijn. Een superioriteitsbeleving welke makkelijk kan leiden tot arrogantie.

GERAADPLEEGDE WERKEN

L. S. J. Andringa e.a.,
Rapport betreffende het karakter en de betekenis van de beleidsanalyse en de kosten-baten-analyse. Beleidsanalyse 1/1972.

A. D. Belinfante,
De utopie is een gevaarlijk wapen. Amsterdam 1974.

S. W. Couwenberg,
De omstreden staat; hoofdstuk 2. Alphen 1974.

S. W. Couwenberg,
Het stervensuur van Leviathan? Intermediair 2.5.75.

R. A. V. van Haersolte,
Inleiding tot het Nederlands staatsrecht, Zwolle 1969.

A. Hoogerwerf,
Politicologie. Begrippen en problemen; hoofdstuk 5. Alphen 1972.

A. Lijphart,
Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam 1968.

Thomas More,
Utopia. Rotterdam 1956.

Novem,
Wereld in wording; leesteksten. ‘s-Gravenhage 1954.

P. J. Oud,
Honderd jaren 1840-1940. Assen 1954.

A. Peper,
Polarisatie. ESB 3.4.74.

G. A. van Poelje e.a.,
Algemene bepalingen van administratief recht. Groningen 1971.

J. C. Ramaer,
Een case study over de multinationale onderneming Philips. Tilburg 1975.

Redactioneel,
Felle aanval van VVD op AR minister. De Tijd 16.3.73.

Redactioneel,
Onthutsende uitspraken. Vrij Nederland, augustus 1974.

Redactioneel,
Niet duidelijk waar PvdA staat. NRC 27.1.76.

Redactioneel,
Burgerlijke ongehoorzaamheid gaat te ver. NRC 13.5.76.

A. Reinders
Programcolleges en de politisering van het lokale openbare bestuur. TVO 1974.

N. van Rossum
Premier is er met een standje niet af. Elsevier 10.1.76.

J. A. Schumpeter
Capitalism, socialism and democracy; Part 5. London 1974.

 

Verder lezen: