In de politieke realiteit doen zich jaarlijks ettelijke situa­ties voor waarin staten, om politieke doelstellingen te berei­ken, overgaan tot het instellen van economische sancties of andere boycotmaatregelen tegen andere staten. Dit stuk wil, zich beperkend tot een beschouwing van economische sancties, ingaan op de vraag of dergelijke maatregelen bruikbare middelen zijn om politieke problemen op te lossen.

1. Politieke theorie met betrekking tot sancties

Sancties in het algemeen zijn door J.K. de Vree gedefinieerd als: ‘Demand behaviour destined to deter others from specific forms of (demand) behaviour’.[1] Rozemond gebruikt als (meer concrete) definitie van economische sancties: ‘Een economische sanctie werpt een dam op in een stroom van handels-, kapitaal- of dienstenver­keer met een staat die een internationaal erkende gedragsnorm schendt’.[2] Er moet dus sprake zijn van overtreding van een erkende (morele) gedragsnorm. Het instellen van sanc­ties echter hangt af van een inschat­ting van hun effectiviteit en opportu­niteit, alsmede van een afweging van de kosten tegen de baten. Als de overtreden regels niet in het belang zijn van hen die de regels moeten handhaven, zullen sancties niet worden ingesteld.

Doelstel­lingen van sancties kunnen worden onderver­deeld in[3]

(1) het uitoefenen van druk. Hier ligt de nadruk op het berei­ken van een politieke gedragsverandering van de doelwitstaat.

(2) straf. Hier is het de bedoeling de staat die de overtre­ding begaan heeft bij wijze van straf ook economische schade te berokkenen.

(3) als expressie­middel. Indien bovengenoemde doelstellingen niet binnen bereik liggen, kunnen sancties worden ingesteld uit oogpunt van prestige, symboliek of stoom afblazen.

2. De institutionalisering van sancties – enkele historische gevallen

De Volkenbond was de eerste internationale organisatie die door het in het vooruitzicht stellen van sancties oorlog onaantrek­ke­lijk wilde maken. In het Volkenbondspact van 1919 werd vast­gesteld dat een oorlog die door een lidstaat in strijd met de bepalingen van het Pact begonnen werd, beschouwd zou worden als een gewapende aanval op alle leden. Voor zo’n geval was voor­zien in collectieve maatrege­len, van economische of militaire aard. Het was echter aan de lidstaten zelf om het advies van de Volkenbondsraad over te nemen inzake het instellen van sanc­ties.[4]

In de praktijk is dit slechts eenmaal gebeurd: in 1935 naar aanleiding van de Italiaanse inval in Ethiopië. Dit was echter allesbehalve een succes, omdat de mogelijkheid tot collectieve veiligheid berustte op het Europese machtseven­wicht, waardoor de eensgezindheid veelal ver te zoeken was. Ook het niet-lid zijn van de VS droeg hieraan bij.[5] Het is gezien als een keer­punt in de geschiedenis van de Volken­bond; het was het begin van de defini­tieve mislukking van de Volkenbond zelf.[6]

De oprichters van de Verenigde Naties trokken lering uit de feilen van de Volkenbond: ze kenden aan de Veiligheidsraad meer bevoegd­he­den toe en verplichtten de lidstaten besluiten van de Raad uit te voeren. De bevoegdheden van de Veiligheidsraad groeien naarmate het geschil aan ernst toeneemt. Economische dwangmaatregelen deden zich voor het eerst voor in april 1966 tegen Zuid-Rhodesië,[7] waar Ian Smith eenzijdig de onafhanke­lijk­heid had uitgeroepen. Er werd begonnen met een olie-embar­go, en anderhalf jaar later volgde volledig isolement. Dit was niet geheel succesvol, omdat Portugal in het begin en Zuid-Aftrika gedurende de gehele periode er niet aan meededen, en omdat multinationale bedrijven niet eenvoudig te controleren bleken.

In 1977 volgde de boycot van Zuid-Afrika, voor het eerst ge­richt tegen een lidstaat. Ook het succes hiervan was beperkt. Ze waren vrij beperkt, en Zuid-Afrika had lang de kans gehad er zich op voor te bereiden. Het land bleef ook gewoon lid. Ook in E.G.-kader werden sancties ingesteld. Ten aanzien van de sanc­ties tegen Zuid-Afrika komt Couwenberg tot de volgende conclu­sies:[8]

– Sanctiepolitiek is in hoofdzaak ingegeven door binnenlands-politieke overwegingen.
– Sanctiepolitiek is ‘an exercise in naïvety’, men heeft een kortzichtig geloof in snelle oplossingen.

In het boek van Hufbauer en Schott: Economic sanctions reconsi­de­red: history and current policy wordt empirisch onderzoek verricht naar de effectiviteit van economische sancties. Van de 91 na-oorlogse sancties die zij beschrijven blijkt 65% onsuc­cesvol te zijn.[9] Vreemd is het dus niet dat Couwenberg spreekt over ‘een bot en ineffectief wapen’.[10] Een goede kosten-baten analyse door de sanctienemer is dus erg belangrijk. Van Berge­ijk noemt een aantal variabelen die van invloed zijn op de kans op succes van economische sancties, en daarvan bleken de vol­gende van be­lang:[11]

– aandeel van de sanctienemer in de handelsstromen van en naar het doelwit         +
– idem, gerelateerd aan het BNP van het doelwit                                                             +
– tijdsduur van de sanctie                                                                                                      –
– aantal eerdere sancties door sanctienemer                                                                 -/+
– politieke instabiliteit van het doelwit                                                                                +

Op grond hiervan kon het succes van 70 tot 80% van de door Hufbauer en Schott beschreven sancties correct worden voor­speld.

Conclusie

Over het nut van sancties bestaat nog altijd een grote discus­sie. Volgens sommigen zijn immers sancties zelden effectief, maar gaat het om de symboliek. Anderen beweren op hun beurt dat symboliek niet voldoende legitimiteit biedt aan dergelijke maatregelen.

Het in ieder geval blijkt dat sancties zeer vaak ineffectief zijn gebleken. Allereerst is van belang, willen sancties effec­tief zijn, dat er een grote mate van samenwerking bestaat tussen de sanctienemers. Voorts blijkt de abruptheid waarmee ze worden ingesteld ook de effectiviteit te bevorderen. Bij het geval Zuid-Afrika is bewezen dat bij een lange voorbereidings­tijd de effectiviteit vermindert. Het succes van sancties kan vooraf enigszins voorspeld worden door een goede kosten-baten analyse.

Literatuur

Couwenberg, Prof. dr. S.W.: Sancties tegen Zuid-Afrika: een kritische toetsing en een redelijk alternatief. ‘s-Graven­hage 1987.

Gilpin, Robert: The political economy of international relati­ons. Princeton 1987.

Rozemond, dr. S. (red.): Economische sancties. ‘s-Gravenhage 1988.

Vree, Johan K. de: Foundations of social and political processes; the dynamics of human behaviour, politics, and socie­ty. Volume 1: theory. Bilthoven 1984.

Wight, Martin: Power politics. Harmondsworth 1979.



     [1] De Vree: Foundations.. , pag 441.

     [2] S. Rozemond: economische sancties, pag. 9.

     [3] Verdeling uit Rozemond: economische sancties, pag. 9 ev.

     [4] Dick Leurdijk en Nico Schrijver in: economische sancties, pag 75-76.

     [5] Martin Wight: Power politics, pag. 209.

     [6] Martin Wight: Power politics, pag. 208.

     [7] Leurdijk en Schrijver: economische sancties, pag. 80-81.

     [8] S.W. Couwenberg: sancties tegen Zuid-Afrika, pag 9.

     [9] geciteerd in: P.A.G. van Bergeijk: economische sancties, pag 30-31.

     [10] Couwenberg: sancties tegen Zuid-Afrika, pag. 8.

     [11] van Bergeijk: the determinants of success and failure of economic sanctions (1987), geciteerd in economische sancties, pag 37.

Paper in het kader van de studie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen, Universiteit Utrecht, mei 1992.

Verder lezen: