Het onderstaande is een aanzet tot een wetenschappelijke analyse van het legitimiteitsvraagstuk van Europese samenwerking, die ik schreef, geïnspireerd door mijn ervaring bij de voorlichtingscampagne van de euro en publieksvoorlichting over Europese samenwerking bij Buitenlandse Zaken. Aan het onderzoek zelf ben ik nooit toegekomen, maar in dit stuk staan wel de vragen die mij toen al bezig hielden.

Inleiding

Dat de betrokkenheid van burgers bij de Europese Unie laag is, wordt al sinds jaren door de politiek gesignaleerd. De opkomstcijfers bij Europese verkiezingen geven (met uitzondering van de meest recente editie) een steeds dalende tendens te zien. De meest succesvolle gelegenheid, in termen van opkomst, waarbij burgers konden worden overgehaald hun huis te verlaten voor de EU was het referendum over de Europese grondwet. De burgers grepen deze gelegenheid echter aan om op niet mis te verstane wijze hun ongenoegen te uiten over de richting waarin de EU zich heeft ontwikkeld.

Burgers lijken de EU niet te zien als de oplosser van de problemen waarover zij zich zorgen maken, en in sommige opzichten zelfs te zien als de veroorzaker van in hun ogen zorgwekkende ontwikkelingen. Europa lijdt, zo lijkt het derhalve, aan een gebrek aan legitimiteit. Dit baart de Europese en nationale overheid zorgen. De exercitie van de totstandkoming van de Europese grondwet was mede ingegeven om dit probleem het hoofd te bieden en de EU meer legitimiteit te bezorgen.

Het hebben van voldoende legitimiteit is een voorwaarde voor de stabiliteit van een politiek systeem. De vraag is of dit ook in het geval van de EU het geval is. Het ziet er namelijk naar uit, dat de legitimiteit van de EU onder de bevolking vrij laag is, maar onder politici van nationale regeringen is de legitimiteit van de EU nog altijd vrij hoog. Kan de EU voldoende stabiliteit ontlenen aan de legitimiteit die zij onder de lidstaten heeft en daarmee het legitimiteitstekort onder de burgers compenseren?

Om deze vraag te beantwoorden is het nodig inzicht te krijgen in wat de succesfactoren van de EU zijn. Als het grootste succes van de EU geldt dat het welvaart en politieke stabiliteit heeft gebracht in Europa. Deze welvaart en stabiliteit zijn vooral terug te leiden tot een juridisch succes. De lidstaten hebben vrijwillig het acquis communautair geïncorporeerd in hun eigen wetgeving. Daarmee ontstond een zone van rechtszekerheid, die economische welvaart mogelijk maakt en tevens werd het onmogelijk (maar ook niet echt meer nodig) om geschillen met wapens te beslechten. Dat deze stabiliteitszone steeds groter is geworden, is hét succes van de uitbreiding van de EU.

In het licht hiervan wordt duidelijk dat een lage legitimiteit onder burgers niet meteen funest is, zolang burgers niet rechtstreeks participeren in de besluitvorming. Tot vrij recent was dit het geval. Echter, het is langzamerhand meer en meer politiek onontkoombaar geworden om belangrijke kwesties middels referenda aan de burgers voor te leggen. Bij medebeslissing zonder betrokkenheid wordt een constructieve bijdrage aan de besluitvorming door de burger onzeker. In die zin is de lage legitimiteit onder burgers een probleem geworden voor de stabiliteit van de EU. Indien bijvoorbeeld in de toekomst zich een situatie zou voordoen waarbij een land naar objectieve maatstaven zich zou kwalificeren voor lidmaatschap aan de EU, maar EU-burgers in een referendum niettemin (uit wantrouwen en/of ontevredenheid) het lidmaatschap zouden verwerpen, wordt de bijl aan de wortel van het succes van de EU, de uitbreiding geslagen. Immers, voor een aspirant lid is het incorporeren van het acquis een grote investering, die wel eens onaantrekkelijk kan worden indien de uitkomst van deze investering onzeker is.

Men zou de inspanningen van de overheden om de legitimiteit van de burgers te vergroten langs twee sporen kunnen indelen. Enerzijds poogt men door institutionele hervormingen de legitimiteit te vergroten, anderzijds wordt voorlichting en communicatie gezien als een belangrijk instrument om de betrokkenheid (een begrip dat kennelijk geacht wordt de oplossing te zijn voor de lage legitimiteitsbeleving onder burgers, – waarover later meer -) te vergroten.

In dit onderzoek wordt de bijdrage van de genomen initiatieven op institutioneel en communicatief vlak aan de verkleining van het legitimiteitstekort van de EU geanalyseerd. Op basis van deze analyse wordt gezocht naar een strategie die een bijdrage kan leveren aan oplossing van het legitimiteitsvraagstuk van de Europese Unie.

Analyse van het legitimiteitstekort

Hiertoe wordt allereerst het legitimiteitsvraagstuk van de EU geanalyseerd. Allereerst moet het legitimiteitsbegrip worden gedefinieerd waar het in dit verband om draait: juridische of politieke legitimiteit? In de theoretische analyse komt aan bod de betekenis van legitimiteit voor de stabiliteit van politieke systemen. Verder moet studie van de beleving van identiteit op de legitimiteitsbeleving en van de legitimiteitsproblemen van internationale organisaties zoals die uit de literatuur bekend zijn, leiden tot een begrip van de aard van het legitimiteitstekort van de EU. Kan een stabiele EU met een legitimiteitstekort?

Daarnaast komt aan de orde op welke wijze de burgercontacten van de EU in meer concrete zin zijn geïnstitutionaliseerd. Aspecten hiervan zijn de rechtstreekse werking van Europese regelgeving, het talenregime en de vigerende voorlichtingsstrategie en -praktijk van de EU.

Ook de visies die in de politiek zijn ontwikkeld over de legitimiteit van de EU worden in kaart gebracht.

Vervolgens komen enkele aspecten aan de orde die met het legitimiteitstekort samenhangen: de verhouding tussen de legitimiteit van de EU en die van lidstaten; media-aandacht voor Europa; de interesse van de volksvertegenwoordiging in Europese issues; de mate waarin burgers in staat zijn de abstractie van het Europese bestuursniveau te begrijpen; nationale prioriteitsstelling in Europese thema’s en bestaande imagoproblemen van Europa.

Theoretisch kader van Europacommunicatie

Vervolgens wordt een overzicht geboden van de stand van onderzoek in de communicatiewetenschap met betrekking tot effectief communiceren van overheidsthema’s en Europacommunicatie  in het bijzonder. Hierbij komen technieken als ‘framing’ van communicatiethema’s en effectief PR-management aan de orde. In dat verband gaat het om meer dan de gebruikelijke media-analyse naar input-output, namelijk media-effectanalyses: input vs. outcome.

Analyse van legitimiteitsbevorderende initiatieven

In het laatste gedeelte van het onderzoek wordt de aldus gevormde theoretische basis toegepast op de genomen initiatieven die legitimiteitsverhogend beoogden te werken. Het gaat daarbij om institutionele hervormingen van de EU en gevoerde voorlichtingscampagnes. Bij de doelstellingen van deze initiatieven spelen de begrippen legitimiteit en publieke betrokkenheid een grote rol. Deze begrippen zijn niet synoniem. Hoe verhouden deze begrippen zich tot elkaar?

Bij iedere herziening van de Europese verdragen speelde het democratisch tekort van de EU een rol in de onderhandelingen. Met name concentreerde de discussie zich op de positie van het Europees parlement. Onder de noemer ‘Het Europa van de Burger’ zijn diverse institutionele maatregelen genomen, zoals uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement en de instelling van het Comité van de Regio’s. Bekeken wordt wat de effecten van deze maatregelen zijn geweest.

Dit onderzoek biedt een gelegenheid om de effectief van de gevoerde overheidscampagnes in Nederland en van andere lidstaten over Europese onderwerpen met elkaar te vergelijken. Gedurende het laatste decennium heeft de Nederlandse overheid publiekscampagnes uitgevoerd over de invoering van de euro, de uitbreiding van de EU, de Europese verkiezingen en het referendum over de Europese Grondwet. De strategie van deze campagnes was onderling sterk verschillend. De als redelijk succesvol bekend staande eurocampagne van het ministerie van Financiën was sterk instrumenteel en gericht op het bereiken van een concreet doel. Er werd nauwelijks aandacht besteed aan de ‘Europese samenwerkingsdimensie’ van het onderwerp. De campagnes van Buitenlandse zaken over de uitbreiding en het referendum waren daarentegen uitdrukkelijk gericht op vergroting van de betrokkenheid van de burger bij Europa. Daarin waren zij slechts in zeer beperkte mate succesvol.

Na de mislukking van de grondwetcampagne werd duidelijk dat de overheid zoekt naar de oplossing van dit probleem maar niet over een eenduidige analyse beschikt.

Tevens wordt een media-effectanalyse gedaan om te onderzoeken in hoeverre men erin is geslaagd door middel van pr Europa op de door de overheden gewenste manier onder de aandacht van burgers te brengen.

Conclusie

De in het onderzoek uitgevoerde analyse moet indien mogelijk leiden tot aanbevelingen voor een strategische aanpak van het legitimiteitsvraagstuk van de EU.

Verder lezen: