Op 13 mei heeft de Tweede Kamer zich uitgesproken over de nieuwe Financiële Verhoudingswet (FVW), waarmee de bestaande wet uit 1984 is vervangen. Met deze wet is het verdeelstelsel van het Gemeentefonds vernieuwd. Men was van oordeel, dat het huidige verdeelstelsel te scheef en te star was: teveel voordelen voor sommige gemeenten en teveel nadelen voor andere gemeenten. Met name gemeenten met een zwakke sociale structuur en een regionale functie waren in het nadeel. Men wilde een systeem scheppen dat expliciet kostengeoriënteerd was, dat flexibeler was en rekening hield met de belastingcapaciteit van gemeenten. Het laatste criterium, dat zijn schaduw ver vooruit wierp, is voor de burger het meest van belang.

Het Gemeentefonds, dat al sinds 1929 bestaat, keert jaarlijks ongeveer 19 miljard gulden uit aan de gemeenten. De verdeling van het Gemeentefonds wordt geregeld in de Financiële Verhoudingswet (FVW) van 1984. De gelden uit het Gemeentefonds worden verdeeld op basis van een aantal verdeelmaatstaven, te weten een basisbedrag, het aantal hectaren oppervlakte, het oppervlak aan bebouwing, het aantal inwoners en het aantal woonruimten. Indien gemeenschappelijke bijzondere kenmerken of gemeenschappelijke bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor de desbetreffende gemeenten verfijningen worden ingevoerd. De vier grote steden en de waddengemeenten krijgen een eigen vast bedrag uitgekeerd.

Het voorstel tot wijziging van de FVW ‘84 moet op 1 januari 1997 ingaan. Er zal een overgangstermijn van drie jaar gelden. Binnenlandse Zaken wil vanaf dat tijdstip de gelden uit het Gemeentefonds ter waarde van 624 miljoen gulden anders verdelen. Men wil meer rekening gaan houden met de specifieke situatie van sommige gemeenten zoals de centrumfunctie en de sociaal-economische samenstelling van de bevolking. De ‘verfijningen’ worden afgeschaft. Gemeenten met relatief weinig potentieel aan belastinginkomsten moeten meer geld uit het Gemeentefonds gaan krijgen. De capaciteit aan Onroerend Zaak Belasting (OZB) wordt hiertoe als maatstaf gebruikt.

Inkomstenmaatstaf

De gemeenten zagen zich gedwongen op de veranderingen vooruit te lopen: de belastinginkomsten van de gemeenten groeiden in 1996 veel sterker dan die van het Rijk. In 1996 stijgt de opbrengst van de gemeentelijke belastingen en heffingen tot het bedrag van 9,2 miljard gulden, een stijging van 7,6% ten opzichte van 1995.

De algemene dekkingsmiddelen van een gemeente bestaan uit de eigen inkomsten en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. In het nieuwe verdeelstelsel worden de verschillen in lokale belastingcapaciteit betrokken. Hierbij wordt uitsluitend gekeken naar de OZB, omdat dit verreweg de belangrijkste gemeentelijke belasting is en daarnaast om praktische redenen. De heffingen (zoals parkeergelden) worden niet meegerekend, omdat deze in principe kostendekkend zouden zijn. De belastingcapaciteit van de gemeente wordt bepaald aan de hand van de heffingsgrondslag van de OZB, de totale economische waarde van het onroerend goed in een gemeente. Bij de bepaling van de waarde van onroerende zaken wordt aangesloten bij de op 1 januari 1995 in werking getreden wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ), die de hertaxatie van alle onroerend goed noodzakelijk heeft gemaakt. De waardebepalingen krachtens de WOZ worden gebruikt voor de berekening van OZB-normbedragen per gemeente. Het meerdere om de uitgaven te kunnen doen wordt uitgekeerd uit het Gemeentefonds.

De Tweede Kamer heeft de voorstellen inmiddels in hoofdlijn aanvaard. Samengevat onderkent men in de nieuwe wet de volgende verdeelmaatstaven:

Inkomsten:

  1. Onroerende Zaakbelastingen

Uitgaven:

  1. Sociale structuur (inwoners, inkomens, minderheden)
  2. Verzorgende functie gemeente (regionaal en lokaal)
  3. Fysieke (geografische) kenmerken (oppervlakte, bodem, bebouwing, woonruimten, historische kern, stadsvernieuwing)
  4. Vaste bedragen (basisbedrag, grote steden, waddengemeenten)

Kritiek

De in april afgekondigde herziening van het Gemeentefonds heeft behoorlijk wat stof doen opwaaien. Met name de meer welgestelde gemeenten verklaarden bij monde van hun wethouders financiën het absoluut oneens te zijn met de voorstellen, omdat zij menen dat zij 350 miljoen gulden teveel moeten inleveren. Over het algemeen is het nu zo dat in gemeenten met een gezonde financiële situatie de gemeentelijke heffingen het laagst zijn. De armste gemeenten hebben de hoogste tarieven. Vaak zijn dit centrumgemeenten met hoge uitgaven voor sociale voorzieningen en veel maatschappelijke problematiek. Draagkrachtige inwoners zijn weggetrokken. Gemeenten die in de nieuwe verdeling zullen gaan verliezen, zien zich nu genoodzaakt de belastingen te verhogen. In Apeldoorn zal de OZB waarschijnlijk met 15% stijgen. Inwoners van De Bilt krijgen bovendien voor het eerst te maken met rioolbelasting. Andere gemeenten beknibbelen op de voorzieningen: Zoeterwoude stopt met het subsidiëren van de dagopvang voor ouderen en de jeugdsport. Hieronder wordt aangegeven wie de grootste verliezers zijn, op volgorde van het verloren bedrag per inwoner:

Nadeelgemeenten naar bedrag per inwoner

  1. Wassenaar                           -48%    -441 p.inw.      (-11,3 miljoen)
  2. Bloemendaal                       -47%    -426 p.inw.      (-7,1 miljoen)
  3. Haarlemmermeer                -38%    -408 p.inw.      (-42,5 miljoen)
  4. Laren                                  -45%    -372 p.inw.      (-4,3 miljoen)
  5. Amstelveen                         -30%    -331 p.inw.      (-24,6 miljoen)
  6. Blaricum                             -43%    -322 p.inw.      (-3,3 miljoen)
  7. Klundert                              -29%    -313 p.inw.      (-2,1 miljoen)
  8. Naarden                              -32%    -304 p.inw.      (-5,0 miljoen)
  9. De Bilt                                -32%    -294 p.inw.      (-9,6 miljoen)
  10. Valkenburg                         -37%    -275 p.inw.      (-0,9 miljoen)

Zo’n 300 nadeelgemeenten protesteren gezamenlijk tegen de voorstellen. Daaronder vinden we enkele zeer bekende ‘rijke’ gemeenten, zoals bijvoorbeeld Wassenaar, dat voor elke inwoner 441 gulden minder te besteden krijgt. Volgens de wethouder financiën van deze gemeente wordt men ‘gestraft’ voor het ‘spartaanse regime’ waarmee Wassenaar zijn huishoudboekje bijhield. Bezuinigingen zijn nauwelijks mogelijk, waardoor er niets anders opzit dan het verhogen van de belastingen. De OZB stijgt waarschijnlijk met 100%, de toeristenbelasting met 70% en ook de leges gaan omhoog. Nu heeft de ‘rolls-royce-gemeente’ Wassenaar wellicht een luxe-probleem.

Maar er zijn ook minder welgestelde gemeenten die problemen te wachten staan. Het blijkt namelijk dat de woonlasten in de gemeenten die erop achteruit gaan gemiddeld 82 gulden per jaar hoger zijn dan in de voordeelgemeenten. In de voordeelgemeente Groningen zijn de woonlasten bijvoorbeeld 22% lager dan in de nadeelgemeente Maastricht. De OZB-maatstaf blijkt dus niet effectief te zijn. De gemeente Haarlemmermeer gemeente kent een relatief laag OZB-tarief vanwege de aanwezigheid van Schiphol binnen de gemeente. Haarlemmermeer klaagt dat het rijk, terwijl men de luchthaven wil uitbreiden, buitenlandse bedrijven wegjaagt uit de omgeving door de belastingen op te drijven. Grote kans dat deze bedrijven naar buitenlandse vliegvelden vertrekken. De burgers krijgen nu te maken met niet alleen de overlast van het vliegveld maar ook nog eens hogere belastingen. De gemeente zal gaan bezuinigen op de voorzieningen en het wegenonderhoud. Afgezien van deze extreme gevallen, zijn er veel gemeenten die door jarenlang een verstandig financieel beleid te voeren, de belastingdruk laag hebben kunnen houden. Deze gemeenten worden nu voor hun doelmatig beleid gestraft: de inwoners krijgen de rekening gepresenteerd in de vorm van hogere belasting.

Daartegenover staan de gemeenten die er sterk op vooruit gaan. De top-10 ziet er als volgt uit:

Voordeelgemeenten naar bedrag per inwoner

  1. Schiermonnikoog                10%     265 p.inw.       (0,3 miljoen)
  2. Appingedam                                   25%     259 p.inw.       (3,2 miljoen)
  3. Bolsward                             19%     204 p.inw.       (1,9 miljoen)
  4. Den Haag                            11%     203 p.inw.       (89,8 miljoen)
  5. Groningen                           13%     197 p.inw.       (33,6 miljoen)
  6. Het Bildt                             25%     179 p.inw.       (1,8 miljoen)
  7. Almelo                                16%     176 p.inw.       (11,4 miljoen)
  8. Ferweradeel                                    16%     171 p.inw.       (1,5 miljoen)
  9. Winschoten                         15%     165 p.inw.       (3,1 miljoen)
  10. Reiderland                          9%       155 p.inw.       (1,1 miljoen)

Omdat de gemeentelijke heffingen slechts voor 14% de gemeentelijke uitgaven dekken, waardoor de gemeentelijke dienstverlening slechts beperkte financiële consequenties heeft, wordt financieel wanbeleid pas laat gevoeld en afgestraft. Dit probleem wordt met de huidige verdeling versterkt. In de hierboven afgedrukte top-10 bevinden zich enkele gemeenten die bekend stonden om hun financiële wanbeheer. Den Haag, dat overigens het hoogste gemeentelijke belastingtarief van Nederland kent, liet in de jaren ‘80 een gat van 250 miljoen gulden ontstaan: de buurgemeenten lijken hiervoor te zullen gaan boeten. In het in voorbereiding zijnde N.V.B.-zwartboek over overheidsverspilling zijn behalve uit Den Haag, meerdere verspillingsvoorbeelden uit gemeenten als Appingedam, Groningen en Winschoten geregistreerd. Deze gemeenten blijken nu tot de meest bevoordeelde groep te behoren.

De vraag is hoe de gemeenten hun voordeel zullen besteden. Appingedam, de relatief grootste stijger, zal nu eindelijk zijn achterstallig onderhoud aan het wegennet gaan aanpakken. Daarnaast heeft men het voornemen om, ondanks de waardevermeerdering van het onroerend goed door de WOZ-taxaties, de opbrengst van de OZB gelijk te houden. In Schiermonnikoog bestaan nog geen plannen over de besteding van hun voordeel. In het algemeen lijkt er bij de voordeelgemeenten een voorkeur te zijn voor besteding in het voorzieningenniveau, zoals in Opsterland, waar de 8 ton extra besteed zal worden aan verbetering van de riolering.

Artikel 12-gemeenten

Een speciale groep wordt gevormd door de artikel 12-gemeenten. Onder de term ‘artikel 12’ wordt verstaan artikel 12 van de FVW ‘84. In de nieuwe wet zal dit artikel 11 worden. Samengevat wordt in dit artikel bepaald: indien blijkt dat een gemeente, hoewel de eigen inkomsten op een redelijk peil staan, niet zijn noodzakelijke behoeften uit de algemene middelen kan voorzien, kan het Rijk een aanvullende bijdrage uit het Gemeentefonds verlenen. De gemeente kan dan bijzondere voorschriften inzake zijn financieel beheer opgelegd krijgen. De gemeente komt dus als het ware onder financiële curatele te staan, terwijl met extra middelen uit het Gemeentefonds en corrigerende maatregelen gepoogd wordt de gemeentefinanciën weer gezond te krijgen. Artikel 12-steun komt dus uiteindelijk ten laste van de andere gemeenten. De meest recente circulaire waarin het Ministerie van Binnenlandse Zaken de toepassing van artikel 12 uitwerkt is die van 14 juni 1994.

Als trend binnen het artikel 12-beleid wordt hierin geconstateerd dat de ‘klassieke’ artikel 12-gemeente aan het verdwijnen is, een gemeente met een begrotingstekort dat geheel te verklaren is uit de zogenaamde ‘erkende’ structurele verstorende factoren, zoals een zwakke sociale structuur, wegen en een slechte bodem. De laatste jaren komen er steeds meer artikel 12-gemeenten wier hachelijke financiële positie het gevolg is van bijvoorbeeld achterstallig onderhoud en problematiek rond het grondbedrijf. Ook komen steeds meer grote gemeenten in de problemen. Het totale uitgekeerde bedrag is toegenomen van 219 miljoen in 1984 tot 362 miljoen gulden in 1994. Het effect van de artikel 12-uitkeringen op het Gemeentefonds is dus vrij beperkt, slechts zo’n 2%. Het grootste deel van de 362 miljoen, namelijk de aanvullende uitkering aan Amsterdam van ongeveer 206 miljoen gulden, is afzonderlijk aan het Gemeentefonds toegevoegd. Amsterdam krijgt dus meer dan de helft van het budget.

Wanneer een gemeente een aanvraag doet voor artikel 12-steun, wordt deze aanvraag getoetst op drie criteria, aan de hand van kengetallen:

  • Redelijk peil van de eigen inkomsten. Men is van mening dat van een artikel 12-gemeente verwacht mag worden dat men hogere belastingen heft dan gemiddeld in Nederland.
  • Aanmerkelijk tekort. Het begrotingstekort moet boven een drempelbedrag uitkomen. Het tekort mag bovendien niet eenmalig zijn.
  • Noodzakelijke behoeften. Indien de gemeente hierin niet kan voorzien, wordt nagegaan of dit komt door externe oorzaken of door eigen beleid. In zo’n geval wordt uitsluitend een saneringsbijdrage gegeven, veelal met oplegging van bijzondere voorschriften.

De inspecteur onderzoekt het begrotingstekort van de gemeente. Afwijkingen worden verstoringen genoemd. De som van de verstoringen moet ongeveer aansluiten bij het relevante begrotingstekort. De volgende verstoringen blijken veelvuldig voor te komen:

  • Sociale structuur. De gemeente moet buitensporige kosten maken in de sfeer van sociale voorzieningen.
  • Wegenproblematiek. Een gemeente met een groot landoppervlak zal meer kosten aan wegenonderhoud hebben.
  • Stimulering en deelname aan bedrijven in de particuliere sector. Gemeenten treden steeds vaker op in de particuliere sector. Men neemt deel in ontwikkelingsmaatschappijen of draagt bij in de exploitatie van bedrijfsaccommodaties. Dergelijke risico’s zijn geheel voor rekening van de gemeente: hiervoor kan geen aanvullende steun uit het Gemeentefonds worden verleend.
  • Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (stadsuitleg en stadsvernieuwing). Verschillende gemeenten raken in de problemen op het terrein van de grondexploitatie. Bij de exploitatie van bestemmingsplannen ontstaan de problemen doordat veel gemeenten met een grote grondvoorraad zitten, waarvan de boekwaarde de marktwaarde overschrijdt, terwijl de mogelijkheden voor uitgifte van de grond beperkt zijn. De exploitatieverliezen worden bijgeschreven op de boekwaarde van de grond, waardoor een toekomstige rendabele exploitatie verder wordt ondermijnd.
  • Leerlingenvervoer. Sommige gemeenten kennen buitensporig hoge kosten voor leerlingenvervoer.
  • Arbeidsvoorwaarden. De gemeenten hebben beleidsvrijheid bij het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden voor hun personeel. Sommige gemeenten gaan gebukt onder zware wachtgeldregelingen.
  • Oude tekorten. Bij oude tekorten betreft het vaak negatieve saldireserves. Zij kunnen betrekking hebben op oude rekeningtekorten, achterstallig onderhoud en exploitatieverliezen bij het grondbedrijf.

Hoe profiteren de artikel 12-gemeenten van de herverdeling van het Gemeentefonds? Hieronder volgt een overzicht:

Meest profiterende Artikel 12-gemeenten naar bedrag per inwoner

  1. Den Haag                            11%     203 p.inw.       (89,8 miljoen)
  2. Almelo                                16%     176 p.inw.       (11,4 miljoen)
  3. Reiderland                          9%       155 p.inw.       (1,1 miljoen)
  4. Doesburg                            10%     115 p.inw.       (1,2 miljoen)
  5. Lelystad                              6%       101 p.inw.       (6,1 miljoen)
  6. Winsum                              9%       99 p.inw.         (1,3 miljoen)
  7. Pekela                                 8%       94 p.inw.         (1,2 miljoen)

Behalve uit Den Haag, zijn uit Lelystad en Pekela ook enkele fikse blunders geregistreerd. Zo kent Lelystad een veel te zware last van jaarlijks 8,2 miljoen en een tekort van meer dan 27 miljoen op het stadhuis. Pekela kende de nodige problemen met een outplacementprocedure van de manager van zwembad Atlantis, die minstens 100.000 gulden moet hebben gekost.

Minst profiterende Artikel 12-gemeenten naar bedrag per inwoner

  1. Hilversum                           -10%    -117 p.inw.      (-9,8 miljoen)
  2. Geldermalsen                      -8%      -89 p.inw.        (-2,0 miljoen)
  3. Ouderkerk                           -4%      -38 p.inw.        (-0,3 miljoen)
  4. Beuningen                           -1%      -7 p.inw.          (-0,2 miljoen)
  5. Schoonhoven                      1%       5 p.inw.           (0,06 miljoen)
  6. Venray                                1%       14 p.inw.         (0,04 miljoen)
  7. Scheemda                           1%       15 p.inw.         (0,2 miljoen)

Het wordt pas echt ernstig wanneer een gemeente die zwaar in de problemen zit, ook nog eens niet blijkt te profiteren van het nieuwe verdeelstelsel. Dit betekent immers, dat een correctie op erkende factoren niet de sleutel tot de oplossing van de problemen blijkt te vormen. De problemen moeten dan zijn ontstaan om ‘ongeldige’ redenen: dus als gevolg van slecht bestuur.

Neem bijvoorbeeld Scheemda. Het Werkvoorzieningsschap Synergon in Winschoten, een samenwerkingsproject van een vijftal gemeenten in Oost-Groningen, liet een te saneren schuld ontstaan van 45,5 miljoen gulden. Synergon werd een directe oorzaak van de artikel 12-status van de deelnemende gemeenten Scheemda, Reiderland en Pekela. Voor Scheemda valt de herverdeling niet gunstig uit: de gemeente blijkt dan ook zijn situatie deels aan zichzelf te wijten te hebben. Het rapport van het ministerie van 1995 over de artikel 12-status van Scheemda meldt dat Scheemda in eerdere jaren van te optimistische begrotingen uitging op basis van onbetrouwbare gegevens. Tussen 1990 en 1994 deed de gemeente enkele investeringen (totaal 19.346.883 gulden), zoals de bouw van een nieuw gemeentehuis, waarvan een aantal “bij een artikel 12-status van de gemeente zonder meer zou zijn geschrapt”.

Hilversum spant wat dat betreft de kroon. De gemeente zal 10% verliezen, voor elke inwoner komt 117 gulden minder beschikbaar. Toen Hilversum in 1994 voor het eerst een aanvraag deed voor de artikel 12-status, diende de gemeente daarbij een claimlijst in van 311 miljoen gulden, met een jaarlast van 57 miljoen. Het rapport van het Ministerie naar aanleiding van de aanvraag constateerde dat de claimlijst overduidelijk illustreert dat “de gemeente meer dan twee decennia lang het onderhoud van infrastructuur, groen, gebouwen etc. heeft laten ‘versloffen’. Structureel voor zo’n lange tijd het onderhoud (ver) beneden peil houden is naar onze mening een beleid, waarvoor een tekort aan inkomsten, zo dat al het geval is, geen excuus vormt. (…) Wij komen daarom tot de conclusie dat de slechte financiële positie van Hilversum in belangrijke mate het gevolg is van eigen beleid.” Op basis van een begin 1995 geactualiseerd overzicht bleek dat de achterstand inmiddels was opgelopen tot 319 miljoen gulden.

Conclusie

De basisgedachte achter de verdeling van het Gemeentefonds dat niet alle gemeenten gelijke economische mogelijkheden hebben, als gevolg van geografische en sociale factoren onderschrijven wij. De nu voorgestelde verdeelmaatstaven hebben echter ongewenste gevolgen. De invoering van de OZB-maatstaf leidt namelijk in de ruim 400 nadeelgemeenten linea recta tot belastingverhogingen. Samen met de WOZ-hertaxaties ontstaat een opeenstapeling van lastenverzwaringen. Er zijn gemeenten die hun belastingdruk laag hebben kunnen houden door, gegeven hun economische situatie, de verstandige beleidsbeslissingen te nemen. Deze gemeenten worden hiervoor nu bestraft en anderzijds wordt in sommige gevallen verkeerd beleid beloond. De voorgestelde verdeelmaatstaven leiden ertoe dat de gevolgen van financieel wanbeleid nog later worden gevoeld dan tot nu toe. De OZB-maatstaf blijkt niet effectief te zijn om de bedoeling van de wetgever, het wegnemen van ongelijkheid, gestalte te geven. De gemeentelijke voorzieningen zullen niet worden verbeterd en de problemen waar veel gemeenten mee zitten wordt er niet mee opgelost.

Bij de invoering van de wet WOZ vorig jaar werd nog gesteld dat deze niet per se tot verhoging van de belasting zou hoeven leiden. Nu blijkt dit, mede ten gevolge van de nieuwe Financiële Verhoudingswet toch te gebeuren. In plaats van de door het kabinet beloofde grote lastenverlichtingen, ontstaat er een nog grotere lastenverzwaring door de verhogingen van de gemeentelijke belastingen.

Dit artikel verscheen in ‘De Belastingbetaler’, 3e jaargang nr. 3, juni 1996.

Verder lezen: