In 1991 en 1992 demonstreren 1200 Rosmalenaren bij de provincie voor het behoud van hun zelfstandigheid, waarop de staten zich uitspreken tegen de opheffing van Rosmalen (28.000 inwoners). Dan treedt het paarse kabinet aan, met een staatssecretaris (Van de Vondervoort) die groot voorstander is van uitgebreide herindelingen. Op 13 december 1994 gaan 3000 Rosmalenaren tevergeefs naar het Binnenhof: de Tweede Kamer stemt vóór de samenvoeging met Den Bosch en de Eerste Kamer doet hetzelfde (met slechts twee stemmen verschil). Gevolg: na de gemeenteraadsverkiezingen in november komt ‘Rosmalens Belang’ als grootste partij met 10 (!) zetels in de Bossche gemeenteraad: 66% van alle Rosmalenaren stemde op deze partij. Zelden gaf de burger zo duidelijk zijn mening, maar wie luisterde ernaar?

De effecten van gemeentelijke herindelingen zijn onderzocht door Prof.dr. M. Herweijer van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij onderzocht de gemeentelijke herindeling in de provincie Groningen en legde de geldverkwisting die herindeling met zich meebrengt genadeloos bloot. Hij onderzocht de nieuwe gemeenten Menterwolde, Pekela en Zuidhorn. De NVB stelt vast dat ook in de rest van Nederland herindeling steeds weer leidt tot geldverkwisting.

In de laatste jaren hebben bijna alle provincies met gemeentelijke herindelingen te maken gehad. Gemeentelijke herindelingen verlopen doorgaans niet zonder problemen. Ze worden als noodzakelijk gezien wegens decentralisatie van taken van de rijksoverheid en om te voorkomen dat het tussenniveau van regionale samenwerkingsverbanden, waarop de democratische controle gering is, teveel aan belang wint. Grotere gemeenten zouden beter tegen hun taak opgewassen zijn. Bedoeld als doelmatigheidsoperatie, blijkt het proces niettemin met hoge meerkosten gepaard te gaan. Gemeenten blijken tegen het eind van hun zelfstandigheid geneigd tot potverteren. Daarnaast zijn ook de proceskosten aanzienlijk.

Menterwolde

Van de drie besproken gemeenten springt Menterwolde (ontstaan uit Oosterbroek, Muntendam en Meeden) er nog het meest gunstig uit. Doordat men tevoren goede afspraken had gemaakt, werd er geen grote uitgaven gedaan vóór de herindeling. Problemen waren er wel, evenals in Pekela en Zuidhorn. Deze hebben betrekking op het feit dat de gemeenten hun taken na de herindeling niet doelmatiger uitoefenden. Bij schaalvergroting ontstaat een formelere, minder flexibele organisatievorm. Het bleek, dat ondanks de schaalvergroting en de kans om bij de fusie orde op zaken te stellen, gemeenten de Bijstand niet doelmatiger uitvoeren in vergelijking met niet heringedeelde gemeenten. Bij het milieutoezicht leidde de herindeling niet tot een meer planmatige aanpak. In Menterwolde (en Zuidhorn) was zelfs sprake van kapitaalvernietiging, doordat recent vastgestelde milieuplannen hun geldigheid verloren en een nieuw plan moest worden geschreven. Vergeleken met niet-heringedeelde gemeenten werden achterstanden langzamer weggewerkt: de herindeling leidde juist tot vertraging. Pas na twee jaar, toen het fusieproces achter de rug was, begonnen de nieuwe gemeenten hun achterstand in te lopen. In Zuidhorn bestonden in januari 1996 nog altijd problemen op de afdeling onderwijs. Ook bij het afvalstoffenbeleid werd nergens doelmatigheidswinst gesignaleerd. Bovendien kregen alle drie gemeenten te kampen met hogere bestuursuitgaven door extra stijging van de gemiddelde salarissen en extra uitgaven voor wachtgelden en pré-Vut.

Pekela

In Pekela (ontstaan uit Oude en Nieuwe Pekela) werd de pré-Vut voor 55+ soepel toegepast: dertien van de 100 ambtenaren kozen hiervoor. Er ontstond op de afdelingen door fusie van het ambtenarenapparaat overal dubbele leiding van chefs en adjunct-chefs met spanning en extra kosten tot gevolg. Daarnaast deed zich in Pekela (evenals in Zuidhorn) een neiging tot potverteren voor. Een serieus probleem: voor de herindeling (1986) waren er in de negen Groningse her in te delen gemeenten drie sporthallen. Na de herindeling waren er vijf sporthallen. Vóór de herindeling waren er zeven openluchtbaden en één overdekt bad. Erna: drie overdekte baden en vier openluchtbaden. In Oude Pekela (dat de artikel 12-status had voor armlastige gemeenten) bouwde men een overdekt zwembad en Nieuwe Pekela een nieuwe sporthal. Na de herindeling beschikte men over twee sporthallen. Aan het eind van de eerste collegeperiode bleek het overdekte zwembad te kampen met een fors exploitatietekort, doordat een naburige gemeente in dezelfde periode een subtropisch zwemparadijs van regionale allure realiseerde. Mede door deze kapitaaluitgaven moest Pekela twee jaar na de herindeling opnieuw de artikel 12-status aanvragen.

Zuidhorn

Zuidhorn ontstond uit de voormalige gemeenten Oldehove, Aduard, Grijpskerk en Zuidhorn. Voorafgaand aan de fusie werd hier naar hartelust gegraaid in de reserves. Alle gemeenten verrichtten in afwijking van de begroting in 1989 extra uitgaven. Zo bracht Oldehove vooruitlopend op de herindeling de medewerkers van gemeentewerken alvast in een hogere salarisschaal. De andere gemeenten protesteren tevergeefs. Oldehove renoveerde daarnaast het openluchtbad en bouwde een nieuwe sportzaal. In Grijpskerk werd een gymzaal omgebouwd tot sportzaal (1988) en werd het openluchtbad aangepast (1989). Aduard bouwde vóór de fusie nog een nieuwe sportzaal en een ‘multifunctioneel centrum’. Zuidhorn verkocht het openluchtbad in 1988 op gunstige voorwaarden aan ondernemer die er een subtropisch zwemparadijs van maakte, met een kapitaalinjectie van de gemeente. Vier maanden na herindeling in 1990 ging dit bad failliet. De nieuwe gemeente kocht het inmiddels overdekte bad terug en exploiteert het nu tegen aanzienlijke kosten. Zuidhorn hief sinds twee jaar voor de herindeling geen Onroerend zaakbelasting (OZB) meer.

In drie van de vier gemeenten werden zwembaden opgeknapt en tegen gunstige tarieven (kwijtschelding van een lening) geprivatiseerd. Zuidhorn (18.000 inw.) kent nu drie zwembaden (waarvan één overdekt), twee moderne sporthallen en twee recent gebouwde sportzalen. In drie van de vier gemeenten ontvingen de wegen en riolering een extra opknapbeurt. In een vierde gemeente werd geïnvesteerd in dorpsvernieuwing. Al deze projecten werden gefinancierd door intering op de reserves en door verhoging van de OZB. Intussen werden vlak voor de opheffing de sportvelden voor het symbolische bedrag van 1 gulden verkocht aan de gebruikende sportverenigingen. Daarmee drukt de exploitatie van de sportvelden weliswaar niet meer op de gemeentebegroting, maar de vraag is hoe dat indirect zit in verband met subsidie aan sportverenigingen. Gemeentelijke inkomsten uit pacht zijn in ieder geval vervallen. Niet vreemd dus dat Zuidhorn nu sterk verlaagde reserves heeft (gehalveerd) en sterk verhoogde lokale belastingen kent.

Na de fusie waren de jaarrekeningen van de oude gemeenten over 1988 en 1989 nog niet vastgesteld, waardoor de afdeling financiën geen idee had van de financiële situatie. Niettemin nam men zich voor een gemeentehuis te bouwen van 14 miljoen gulden dat de trekpleister moest worden van een kantorenstrook rondom het NS-station in Zuidhorn. “De achterzijde van ons dorp wordt omgetoverd tot prestigieuze toegangspoort”, zoals de gemeente het destijds verwoordde. Ondanks maatschappelijk protest gingen de plannen door. Door vertragingen zal het gemeentehuis waarschijnlijk pas in 1997 worden opgeleverd. Naast het gemeentehuis moet een multifunctioneel centrum van 2,8 miljoen gulden verrijzen, hetgeen fel protest van de andere dorpen opleverde.

Wie dan leeft, wie dan zorgt

Het onderzoek toonde duidelijk aan dat met opheffing bedreigde gemeenten nog snel hun belangrijkste prioriteiten regelen en de ‘pot verteren’. Ook uit andere delen van het land zijn bij de NVB hiervan voorbeelden bekend. Zoals uit de gemeente Steenderen (4500 inwoners), die over een paar jaar zal moeten fuseren met buurgemeenten bij gemeentelijke herindelingen in de Achterhoek. Men is reeds in gesprek met buurgemeenten over de herindeling. Ondanks de aanstaande opheffing van de zelfstandigheid van Steenderen, zal men voor 5,4 miljoen gulden het gemeentehuis uitbreiden. “Ook al zou het tot gemeentelijke herindelingen komen, dan nog zal er hier een ambtelijk steunpunt of iets dergelijks moeten blijven. Bovendien: wat we nu bouwen kan ook, als dat ooit zover komt, ook een prima huisvesting voor een bedrijf of instelling vormen. Daar maak ik mij echt geen zorgen over”, aldus de gemeentesecretaris.

Nog enkele voorbeelden: de Drentse met opheffing bedreigde gemeente Dalen stopte in 1994 het personeel van de ene op de andere dag in een hogere salarisschaal. Deze uitgave werd vervolgens weggestopt in de begroting. De provincie greep niet in: hoewel het er sterk op leek, bleek het niet eenvoudig om juridisch te bewijzen dat het hier een voorbeeld van potverteren betrof. Zegveld (Utrecht) bouwde vlak voor de fusie met Woerden een prachtig sportcomplex. In Midden-Limburg bedroegen twee jaar voor de herindeling de gezamenlijke gemeentelijke investeringen nog 90 miljoen gulden, waarvan 12% gedekt werd door intering op reserves. In het jaar voorafgaand aan de herindeling waren die investeringen opgelopen tot 150 miljoen, waarvan 27% gedekt werd door interen op reserves. De gemeente Bunnik (15.000 inwoners) zal vrijwel zeker bij aanstaande gemeentelijke herindelingen worden opgeheven. Intussen wordt in Odijk (gemeente Bunnik) druk gebouwd aan een nieuw gemeentehuis. Het bestaande gemeentehuis werd in 1983 nog gerenoveerd en uitgebreid. De huidige nieuwbouw zal ruim 6 miljoen gulden kosten. Ook het ‘zuinige’ Zeeland gaat niet vrijuit: Bruinisse (Zeeland) trok op de valreep een miljoen gulden uit voor een nieuwe brandweerkazerne en Zierikzee trok 600.000 gulden uit om het kerkplein rond de Nieuwe Kerk op te knappen. Scheemda wendde de extra middelen die de gemeente ontving uit het Gemeentefonds voor de herindelingskosten aan voor onder andere een nieuw gemeentehuis. Scheemda heeft momenteel de artikel 12-status.

Een ‘fraai’ voorbeeld van de problemen die een fusiegemeente kan krijgen is Bernheze (Heesch, Nistelrode en Heeswijk-Dinther). Hier stapten in minder dan drie jaar drie wethouders op. Het vertrek van de eerste wethouder in november 1994 leverde al wachtgeldkosten van 500.000 gulden voor zes jaar op. De wethouder, die in Heeswijk-Dinther parttime werkte maar in Bernheze één jaar fulltime, kreeg hierdoor meer wachtgeld dan ze ooit in Heeswijk-Dinther als parttimer had verdiend. De volgende wethouder sneuvelde wegens de mislukte verkoop van de centrale antenne inrichting (cai). De keuze viel op een bedrijf dat 6 miljoen gulden bood, maar de andere gegadigde maakte bezwaar tegen de gevolgde procedure (waarbij een adviesbureau à 60.000 gulden was ingeschakeld). De gemeenteraad keurde vervolgens de verkoop af. Een ander adviesbureau gaf vervolgens à raison van 20.000 gulden een vernietigend oordeel over de gevolgde procedure. De derde wethouder verdween nadat de procedure tot verkoop van het gemeentehuis van Nistelrode doodliep in onder meer een beslaglegging van het raadhuis door een van de verkoopkandidaten. De verkoop zal mogelijk enkele jaren vertraging oplopen. Sedert de tot stand koming van de gemeente Bernheze slonken de algemene reserves in één jaar tijd van 13 miljoen tot 4,7 miljoen. De gemeente zat voor 1995 met een dekkingstekort van een half miljoen gulden.

Oogkleppen

Potverteren wordt mede in de hand gewerkt doordat een groot deel van de bestuurders in de nieuwe gemeente geen verantwoordelijkheid meer zal hebben. Doordat een nieuwe gemeente een nieuw beleid zal voeren, is veelal sprake van kapitaalvernietiging: bestaande kostbare beleidsplannen worden ineens onbruikbaar. De invoeringsactiviteiten zullen veel tijd vragen, waardoor nieuwe gemeenten bijna altijd met beleidsachterstanden kampen. Omdat veel ambtenaren niet over kunnen naar de nieuwe organisatie doen zich sterk verhoogde uitgaven voor wachtgelden en pré-Vut voor. De negatieve gevolgen van potverteren, dorpisme, beleidsachterstanden en veranderingskosten blijken veel groter te zijn dan de positieve gevolgen zoals de gelegenheid tot herontwerp van de organisatie en de mogelijkheid te selecteren uit een tijdelijk stuwmeer van ervaren bestuurders en ambtenaren.

Het is opvallend dat bij staatkundige hervormingen geen rekening gehouden wordt met dergelijke kostbare neveneffecten. Zo is bijvoorbeeld nog altijd onbekend hoeveel geld het stadsprovincie-débâcle nu precies gekost heeft. De bedenkers van herindelingen lijken op kamergeleerden die van achter een bureau met behulp van een landkaart, een rekenmachine en een paar oogkleppen bepalen wat doelmatigheid is. Hoewel de praktijk talrijke ongewenste effecten van herindelingen laat zien, durft men niet van deze heilloze weg terug te komen. De mening van de burger is al helemaal irrelevant, zoals bleek bij de opheffing van Rosmalen. Zal men over enkele decennia besluiten om gemeenten maar weer op te delen, bijvoorbeeld om het bestuur weer dichter bij de burger te brengen en flexibeler te maken? Het zou ons niet verbazen.

*) ‘Effecten van herindeling’, door drs. J.M.J. Berghuis, Prof.dr. M. Herweijer en mr.drs. W.J.M. Pol, Groningen 1995.

Dit artikel verscheen in ‘De Belastingbetaler’, 3e jaargang nr. 5, oktober 1996.

Verder lezen: